2019年以來(lái),山東省深化財政預算績(jì)效管理改革,進(jìn)行事前事中事后全過(guò)程績(jì)效評價(jià)。通過(guò)對項目預算進(jìn)行成本分析、測算和控制,強化監督考核,試點(diǎn)地區把錢(qián)花在“刀刃上”,有效化解了財政收支矛盾,項目效益不斷顯現,有力助推經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。
黃渤海之交,海風(fēng)獵獵。踏入李靜波家中,溫暖如春,他身著(zhù)單衣,扎進(jìn)廚房,準備晚餐。一看溫度計,室溫是25攝氏度。
李靜波家住山東省東營(yíng)市東營(yíng)區東亞清風(fēng)小鎮。“供熱是民生事業(yè),一直以來(lái)由財政補貼‘兜底’全額虧損。以前,為東營(yíng)市東城集中供熱區域供熱,財政每年補貼約2億元,壓力不小。”東營(yíng)市財政局經(jīng)濟建設科科長(cháng)蓋宏偉說(shuō)。
2018年9月,黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預算績(jì)效管理的意見(jiàn)》。2019年1月,山東出臺貫徹意見(jiàn),將所有財政資金納入成本預算績(jì)效管理范疇,進(jìn)行事前事中事后全過(guò)程績(jì)效評價(jià)。
“強調成本效益是有效配置財政資源、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量的必然選擇,所有項目都應通過(guò)成本分析、測算和控制,尋找成本和效益的最優(yōu)解,力爭‘少花錢(qián)、多辦事’,化解財政收支矛盾。”山東省財政廳廳長(cháng)李峰說(shuō)。
如今,投入看成本、花錢(qián)必問(wèn)效在山東蔚然成風(fēng)。李靜波家的新溫度,就來(lái)自改革后入戶(hù)的“勝利熱”。
老問(wèn)題——重投入輕成本,效益并不顯著(zhù)
想起以前被“追債”的日子,蓋宏偉苦笑道:“有時(shí)財政緊張,常被供熱處追著(zhù)要錢(qián)。”
供熱處即東營(yíng)市供熱管理處,是事業(yè)單位,負責東城集中供熱區域,其中就包括東亞清風(fēng)小鎮。每年申報財政預算時(shí),供熱處財務(wù)人員毛彬的首要任務(wù)就是申請財政補貼。
“以前打報告很簡(jiǎn)單。”毛彬翻出一份申請材料說(shuō),報告包含簡(jiǎn)單的項目概況、上年運行成本及虧損數額之類(lèi)。這筆錢(qián)怎么用,產(chǎn)生效益如何,此前在管理上還是空白。
但是,近幾年隨著(zhù)煤炭、石油、天然氣等大宗商品價(jià)格大幅提升,成本價(jià)格倒掛,財政壓力與日俱增。蓋宏偉說(shuō):“財政長(cháng)期兜底,若壓減支出,可能會(huì )影響群眾取暖。”既要保障民生,又要管好“錢(qián)袋子”,蓋宏偉兩頭為難。
與此同時(shí),近年來(lái)山東省的財政收支矛盾也較為突出。其中,民生剛性財政支出占一般公共預算支出比重近八成,且逐年增長(cháng),公共預算支出的壓力不斷加大。
壓力之下,犯難的還有臨沂市費縣財政局績(jì)效科科長(cháng)楊陽(yáng)。費縣是國家園林縣城、國家衛生縣城,2019年,預算安排城鄉環(huán)衛一體化項目支出4480萬(wàn)元,2021年增至6020萬(wàn)元。錢(qián)花了不少,楊陽(yáng)卻還是收到一些負面反饋:有的部門(mén)反映資金不足,服務(wù)難以持續提升;一些群眾則認為實(shí)施效果不顯著(zhù)。
“堅持問(wèn)題導向,開(kāi)展成本預算績(jì)效管理大有可為。”山東省財政廳副廳長(cháng)王元強說(shuō),“從本地實(shí)踐來(lái)看,財政資金管理存在重投入輕成本、重支出輕績(jì)效等現象,導致預算分配固化、干事不計成本、盲目鋪攤子提標準的問(wèn)題較為突出。財政資金管理需精細科學(xué),兼顧成本和效益。”
2020年,東營(yíng)市成為預算績(jì)效管理試點(diǎn)市,蓋宏偉捧著(zhù)文件反復“咀嚼”,連連贊嘆,“供熱難”問(wèn)題柳暗花明。在費縣,聽(tīng)聞省里開(kāi)始試點(diǎn)探索,楊陽(yáng)也摩拳擦掌做好了準備。
新機制——分析控制成本,項目效益顯現
2020年,毛彬照舊申請預算時(shí),第一次碰了壁。蓋宏偉告訴他,按照預算績(jì)效管理新要求,供熱運行費項目入庫,要做成本分析,供熱處需提供各項資金詳細組成、原料和運維成本等條目具體情況,否則無(wú)法申請預算。財政部門(mén)將根據評價(jià)結果確定預算安排金額。
毛彬只得逐一核算,并填入預算管理一體化系統。這邊點(diǎn)擊提交,蓋宏偉的電腦上就彈出了提示,他聯(lián)合東營(yíng)市財政局績(jì)效管理和財政監督科,啟動(dòng)項目成本分析流程。
由于專(zhuān)業(yè)性強,東營(yíng)市財政局請來(lái)會(huì )計師事務(wù)所,深入剖析企業(yè)成本結構。調研發(fā)現,在東營(yíng),共有4種熱源,即燃煤、水煤漿、天然氣和工業(yè)余熱,其中補貼區域以水煤漿和天然氣為主。經(jīng)過(guò)運行成本分析,之前3個(gè)供暖季中,這4種熱源每平方米平均成本分別為35.27元、45.5元、50.64元和30.05元。
拿到結果,蓋宏偉心里有了底:采暖方式存在巨大改進(jìn)空間。于是,財政與住建等業(yè)務(wù)主管部門(mén)反復磋商,決定結合勝利發(fā)電廠(chǎng)“西熱東送”工程,利用工業(yè)余熱逐步替代燃氣、燃煤鍋爐房,降低維修和運行成本。
蓋宏偉說(shuō),去年供熱季,東城集中供熱區域省下供熱成本約1.7億元,大大緩解了市級財政補貼支出壓力,下一步將繼續探索市場(chǎng)化方式,將財政兜底變?yōu)槎~補助。
目前,在東城集中供熱區域,工業(yè)余熱供熱面積約600萬(wàn)平方米,超5萬(wàn)戶(hù)居民用上了“勝利熱”,綜合滿(mǎn)意度從84%升至98%,每個(gè)采暖周期可減排二氧化碳22.5萬(wàn)噸,兼顧了經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和生態(tài)效益。
今年,在各地實(shí)踐基礎上,山東省財政廳研究出臺了《關(guān)于開(kāi)展成本預算績(jì)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》,在事前評估中增加成本效益分析的內容,進(jìn)一步強化成本預算控制,總結提出項目入庫分析成本、預算編制細化成本、預算審核核定成本、預算執行控制成本、預算完成評價(jià)成本5項機制,在全省推廣,并在10個(gè)市和14個(gè)省直管縣建設示范點(diǎn)。
隨后,費縣迅速發(fā)放問(wèn)卷、組織座談、開(kāi)論證會(huì )……經(jīng)調研分析,楊陽(yáng)找到了環(huán)衛支出增加卻不討好的癥結:預算申請忽略城鄉發(fā)展實(shí)際,成本測算忽略保潔公司實(shí)際,服務(wù)標準忽略各鄉鎮發(fā)展水平差異,導致投入與產(chǎn)出效益不匹配。重新配置資源后,費縣修訂方案,壓減項目預算375萬(wàn)元,楊陽(yáng)終于松了口氣。“現在,雖然投入減少,但效益增加了,花錢(qián)花得心中有數。”楊陽(yáng)說(shuō)。
今年,山東省財政廳對申請預算的7個(gè)新增重大政策和項目進(jìn)行了事前評估論證。其中,3個(gè)因投入大、效益差被否決,其余4個(gè)通過(guò)優(yōu)化成本投入,共核減預算申請11.9億元,核減率達54.2%。
穩運行——強化監督考核,建立長(cháng)效機制
“勝利熱”順利入戶(hù),會(huì )計師事務(wù)所也面臨考核。“外聘這類(lèi)機構屬于政府購買(mǎi)服務(wù),在對項目開(kāi)展成本效益分析的同時(shí),機構也要納入成本效益管理。”東營(yíng)市財政局績(jì)效管理和財政監督科科長(cháng)劉濤說(shuō),“評價(jià)結果與付費掛鉤,90分以上全額付款。”
于是,東營(yíng)市財政局組織了專(zhuān)家論證會(huì ),給會(huì )計師事務(wù)所打分,最終高分通過(guò)。同時(shí)段,山東整合了7家事業(yè)單位,組成山東省財政績(jì)效評價(jià)中心,建立省市縣(區)三級評價(jià)隊伍,對重點(diǎn)項目進(jìn)行重點(diǎn)評估評價(jià)。
在山東,預算績(jì)效管理工作開(kāi)展多年,為何這兩年進(jìn)展突飛猛進(jìn)?山東省財政廳預算績(jì)效管理處處長(cháng)楊曉黎告訴記者:“以前是‘軟要求’,現在有了‘硬約束’。”
2019年,全面貫徹績(jì)效管理時(shí),山東省財政廳就強化“指揮棒”引導,會(huì )同省委組織部、省委編辦、省審計廳聯(lián)合督導;去年,山東省財政廳還分別與省人大和審計廳建立協(xié)同機制,并向社會(huì )公開(kāi)。如今,各級黨委、政府都將這項工作納入當地高質(zhì)量發(fā)展綜合考核,資金的績(jì)效與下年部門(mén)預算安排直接掛鉤。
經(jīng)費壓減了,服務(wù)質(zhì)量如何保障?各地也在探索。費縣財政局牽頭制定了第三方保潔公司考核體系,對要素投入等5個(gè)考核大類(lèi)、人力資源投入等12個(gè)考核內容、保潔員投入等31個(gè)考核指標,分鄉鎮制定了62項考核細則和扣費標準。
以前,政府出錢(qián),但只掌握保潔公司運營(yíng)概況。現在,哪怕是每輛垃圾裝運車(chē)的每年行駛里程數,在考核體系中都有章可循。楊陽(yáng)說(shuō):“我們收集了全縣近3年垃圾裝運車(chē)行駛里程數據,綜合分析后制定標準,在考核時(shí)還會(huì )結合燃油量等數據進(jìn)行交叉對比,結果與經(jīng)費直接掛鉤。”
“成本效益分析解決了不少難題,真正實(shí)現了把錢(qián)花在‘刀刃上’。但是也要避免過(guò)度追求成本最低,必須兼顧服務(wù)質(zhì)量,實(shí)現合理投入下的最優(yōu)產(chǎn)出效益。”楊曉黎說(shuō)。
來(lái)源:人民日報
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