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[摘 要] 區域協(xié)調主要包括確定空間尺度和制定協(xié)調手段兩方面內容。對于前者而言，我國雖然已經(jīng)圍繞四大板塊制定了實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略的基本框架，但仍未形成實(shí)現區域協(xié)調具體目標的適宜尺度，以“單純促進(jìn)板塊之間的協(xié)調作為中國區域協(xié)調著(zhù)力點(diǎn)”的事實(shí)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。這種基于單一尺度的區域協(xié)調，是我國區域分化態(tài)勢依舊嚴峻的原因之一。為此，本文在全面梳理區域協(xié)調發(fā)展尺度類(lèi)型的基礎上，結合新發(fā)展格局的要求，提出在“十四五”時(shí)期構建一個(gè)以“板塊間協(xié)調構筑藍圖性指引，問(wèn)題區域協(xié)調把控政策方向，城鄉協(xié)調保障精準施策，城市群協(xié)調促進(jìn)國內大循環(huán)”為主要內容的區域協(xié)調發(fā)展多尺度綜合框架。
[關(guān)鍵詞] 區域協(xié)調發(fā)展 空間尺度 新發(fā)展格局 “十四五”
引言
區域協(xié)調發(fā)展是所有國家和地區在區域一體化過(guò)程中必須追求的目標。區域協(xié)調主要包含兩部分內容：一是空間尺度，二是協(xié)調手段。后者通常是指政府的一系列制度安排，具體包括旨在縮小區域發(fā)展差距、促進(jìn)公共產(chǎn)品供給均等化、引導生產(chǎn)要素自由有序流動(dòng)的區域政策和規劃等。前者則要根據各個(gè)國家和地區的實(shí)際情況來(lái)做出選擇。所謂空間尺度，是指政府為促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展而有目的地劃分出的具體空間對象，其有范圍大小之分，而且單一標準的空間尺度不能滿(mǎn)足區域治理的要求。空間的劃分沒(méi)有一成不變的標準，其通常取決于劃分的目的以及空間的屬性和特征，如美國BEA經(jīng)濟地區（Economic Areas，EA）劃分以及歐盟的標準地區統計單元目錄（Nomenclature of Territorial Units for Statistics，NUTS）的劃分標準就不盡一致。（張可云：《區域經(jīng)濟政策》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2005年，第166-172頁(yè)。）區域協(xié)調必須兼顧這兩方面的內容，而就實(shí)際操作難度而言，決策層不難制定出較好的協(xié)調手段，但要確定適宜的空間尺度并非易事。
區域協(xié)調發(fā)展一直是中國學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。大部分已有研究都是討論東部沿海與中西部?jì)汝懙貐^的協(xié)調，如楊敏（2005）從可持續發(fā)展、發(fā)展能力、現代化水平、城鎮化水平、人力資本和社會(huì )資源的分配六方面分析了中國東、中、西部的發(fā)展差距，并在此基礎上提出了改進(jìn)國家宏觀(guān)調控績(jì)效、大力推進(jìn)和深化區域合作的建議。（楊敏：《區域差距與區域協(xié)調發(fā)展》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2005年第2期。）事實(shí)上，東、中、西部的均衡發(fā)展一直是中國區域協(xié)調發(fā)展的核心，西部大開(kāi)發(fā)戰略、東北地區等老工業(yè)基地振興、中部崛起和東部率先發(fā)展等都是圍繞這一核心的藍圖性謀劃。關(guān)于中國區域協(xié)調的研究在很長(cháng)一段時(shí)間內都是基于“三大地帶”或“四大板塊”的大尺度區域框架，并隨著(zhù)區域發(fā)展總體戰略和主體功能區戰略的實(shí)施而形成中國區域發(fā)展戰略的主體內容。在這一過(guò)程中，有很多學(xué)者研究了如何在既定的大尺度空間劃分下實(shí)現協(xié)調發(fā)展，而少有學(xué)者去研究適宜協(xié)調發(fā)展的空間尺度。在早期關(guān)于“空間”的研究中，具有代表性的觀(guān)點(diǎn)是從問(wèn)題區域（主要指落后區域、膨脹區域和蕭條區域）的角度出發(fā)，政府通過(guò)有目的的調控，有重點(diǎn)、分階段地協(xié)調區域關(guān)系并促進(jìn)各種類(lèi)型區域的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展。（胡乃武、張可云：《統籌中國區域發(fā)展問(wèn)題研究》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2004年第1期。）由于在每個(gè)板塊中都能找到這三類(lèi)問(wèn)題區域，這種觀(guān)點(diǎn)從某種意義上是對四大板塊劃分的突破。陳棟生（2005）在全面論述區域協(xié)調發(fā)展內涵的基礎上將空間尺度正式劃分為三大類(lèi)：首先是區域政策覆蓋區，泛指四大板塊；其次是政策點(diǎn)擊區，主要是指一些問(wèn)題突出的單獨區域，如資源型城市、生態(tài)保護區等；最后是經(jīng)濟合作區，主要是指通過(guò)政府推動(dòng)和市場(chǎng)運作來(lái)實(shí)現各主體互利共贏(yíng)的空間區域，具體包括都市圈、跨地帶的大區域和多省接壤地區等。（陳棟生：《論區域協(xié)調發(fā)展》，《北京社會(huì )科學(xué)》2005年第2期。）這種劃分為區域政策工具的使用提供了更多參考，進(jìn)而提高了區域協(xié)調發(fā)展的空間尺度多樣性。隨著(zhù)“都市圈“城市群“經(jīng)濟帶”等新的空間表現形式的出現，一些學(xué)者重新思考了中國區域協(xié)調的空間格局。例如，覃成林（2011）認為區域協(xié)調發(fā)展機制是由市場(chǎng)機制、空間組織機制、合作機制、援助機制和治理機制構成的有機整體，主張在空間組織機制中構建多極網(wǎng)絡(luò )的空間組織體系；（覃成林：《區域協(xié)調發(fā)展機制體系研究》，《經(jīng)濟學(xué)家》2011年第4期。）張可云（2018）將區域協(xié)調發(fā)展戰略定義為“兩主（區域發(fā)展總體戰略與主體功能區戰略）、“三核（落后區域、膨脹區域與蕭條區域）與“四從（新型城鎮化戰略、陸海統籌戰略、全方位對外開(kāi)放戰略和鄉村振興戰略），（張可云：《新時(shí)代的中國區域經(jīng)濟新常態(tài)與區域協(xié)調發(fā)展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。）從內容主體、空間識別和戰略實(shí)施三方面概括了區域協(xié)調發(fā)展戰略。總之，空間尺度的選擇是區域協(xié)調發(fā)展的重要組成部分，但在其具體實(shí)施時(shí)還需要深入地討論與完善。
在研究現實(shí)問(wèn)題時(shí)，西方經(jīng)濟地理學(xué)者十分重視空間尺度。新經(jīng)濟地理學(xué)于20世紀90年代初由保羅·克魯格曼（Paul Krugman）等人提出，（學(xué)術(shù)界認為新經(jīng)濟地理學(xué)的開(kāi)山之作是克魯格曼于1991年發(fā)表的《收益遞增與經(jīng)濟地理》，參見(jiàn)Krugman P.,“Increasing Returns and Economic Geography”, Journal of Political Economy, vol.99, no.3, 1991, pp.483-499.）它雖然彌補了主流經(jīng)濟學(xué)忽視空間的缺陷，但受“解釋統一（explanatory unification）這個(gè)一般方法論標準的制約，卻將空間尺度問(wèn)題置之不理。因此，自新經(jīng)濟地理學(xué)誕生之日起，便有不少西方國家經(jīng)濟地理學(xué)者對其提出了尖銳批評。例如，馬丁·博迪（Martin Boddy）指出，新經(jīng)濟地理學(xué)因其模型構建需要而無(wú)法處理好空間尺度問(wèn)題；（Boddy M.,“Geographical Economics and Urban Competitiveness: A Critique”, Urban Studies, vol.36, no.5-6, 1999, pp.811-842.）羅恩·馬丁（Ron Martin）認為，“新經(jīng)濟地理學(xué)”既不那么新，也不是經(jīng)濟地理學(xué)，只能稱(chēng)之為地理經(jīng)濟學(xué)而不能叫新經(jīng)濟地理學(xué)。（Martin R., “The New ‘Geographical Turn’ in Economics: Some Critical Reflections”, Cambridge Journal of Economics, vol.23, no.1, 1999, pp.65-91.）喬舒·奧爾森（Joshua Olsen）更具體地指出，克魯格曼及其他地理經(jīng)濟學(xué)家利用相同的模型解釋大都市區層次、區域層次與國際層次的集聚，但他們從來(lái)就沒(méi)有弄清楚哪些機制對哪些空間尺度更重要。（Olsen J., “On the Units of Geographical Economics”, Geoforum, vol.33, no.2, 2002, pp.153-164.）西方學(xué)者的這場(chǎng)爭論有益于從理論與實(shí)踐兩個(gè)方面認識清楚空間尺度的意義。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國的區域分化問(wèn)題日漸凸顯，為了防止不平衡的區域發(fā)展態(tài)勢的擴大，中央適時(shí)提出了若干旨在促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的區域戰略、政策和規劃。然而，到目前為止，區域分化的態(tài)勢依然明顯（見(jiàn)圖1）。從宏觀(guān)層面講，無(wú)論是三大地帶的劃分還是四大板塊的劃分，都為區域協(xié)調發(fā)展戰略的有效實(shí)施構筑了清晰框架。但在區域戰略具體實(shí)施時(shí)，板塊的空間尺度依然過(guò)大，并導致了板塊帶動(dòng)板塊的協(xié)調方式收效不佳。這也說(shuō)明，無(wú)論制定出多么好的協(xié)調手段，若沒(méi)有制度落地和精準施策的適宜尺度作為支撐，則依然難以達到預期效果。由此可見(jiàn)，區域協(xié)調發(fā)展戰略的有效實(shí)施不能僅僅建立在單個(gè)標準的尺度基礎上，而應是多維尺度的協(xié)同支撐。
圖1 四大板塊GDP及其增長(cháng)率
數據來(lái)源：歷年《中國統計年鑒》。
一、中國現有區域協(xié)調發(fā)展的空間尺度類(lèi)型
（一）大而泛的空間尺度類(lèi)型
所謂大而泛的空間尺度，是指在中國全域層面根據地理因素和經(jīng)濟因素進(jìn)行的大范圍空間劃分。改革開(kāi)放以來(lái)，中國的該類(lèi)空間尺度劃分大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。一是2003年之前東部、中部和西部三大地帶的劃分；二是2003年之后東部、東北、中部、西部四大板塊（亦稱(chēng)四大戰略區域）的劃分。這兩種劃分都是基于經(jīng)濟水平、發(fā)展階段的差異對中國全域空間的分類(lèi)識別，其相同點(diǎn)是都旨在解決沿海地區與內陸地區的不協(xié)調關(guān)系，不同點(diǎn)在于前者的劃分標準是經(jīng)濟因素和地理因素的結合，如將一些經(jīng)濟并不發(fā)達的沿海省份也納入東部沿海地區；后者的劃分基本上只考慮了經(jīng)濟因素，如將東北地區單獨劃分出來(lái)，同時(shí)剔除了東部沿海地區經(jīng)濟相對不發(fā)達的省份。目前，基于四大板塊構建的區域協(xié)調發(fā)展戰略已經(jīng)凝聚了各界的共識，板塊之間的協(xié)調成為了實(shí)現區域協(xié)調的重點(diǎn)。毫無(wú)疑問(wèn)，四大板塊的劃分具有極強的藍圖性指引作用，勾勒出了各板塊所存在的主要區域問(wèn)題，我國在此基礎上相繼提出了“西部大開(kāi)發(fā)”“東北地區等老工業(yè)基地振興”“中部崛起”和“東部率先”的針對性戰略措施。同時(shí)，四大板塊結合主體功能區戰略，配套“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶建設、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展以及雄安新區建設等區域重大戰略的空間聯(lián)動(dòng)作用，形成了具有豐富內涵的“以板塊協(xié)調帶動(dòng)全域協(xié)調”的主流框架。
然而，基于上述框架的區域協(xié)調發(fā)展并未產(chǎn)生明顯效果，不僅板塊之間的分化依然較大，而且南北的分化也日漸凸顯。事實(shí)上，不管是板塊的劃分還是針對性戰略和各種聯(lián)動(dòng)機制的提出都是無(wú)可厚非的，空間分化依舊顯著(zhù)的原因在于兩方面。一是區域協(xié)調戰略并未得到區域政策和規劃的有效支撐，大尺度空間的聯(lián)動(dòng)或協(xié)調戰略的制定往往只是方向性把控，其最終目標的實(shí)現還需要依靠具體的政策和規劃；二是四大板塊內部也存在著(zhù)明顯發(fā)展差異，使得單一政策或規劃無(wú)法在板塊尺度上施行，需要分析板塊內部子單元的發(fā)展特征并進(jìn)一步細分。因此，在現有的區域協(xié)調發(fā)展戰略框架下，如何使區域政策和規劃精準落地是亟待解決的問(wèn)題。
總之，四大板塊的劃分為區域協(xié)調發(fā)展提供了戰略指引，但它不適用于具體協(xié)調目標的實(shí)現，其泛化且異質(zhì)的空間無(wú)法給區域政策和規劃的實(shí)施提供具體抓手。因此，有必要在四大板塊的基礎上根據不同類(lèi)型的區域病特征對空間進(jìn)行劃分，即識別問(wèn)題區域。
（二）問(wèn)題區域空間尺度類(lèi)型
問(wèn)題區域的識別以區域生命周期理論為依據，該理論認為任何區域在實(shí)現現代化發(fā)展的過(guò)程中都會(huì )經(jīng)歷從年青到成熟再到老年的演變過(guò)程，（Thompson J.H., “Some Theoretical Considerations for Manufacturing Geography”, Economic Geography, vol.42, no.4, 1966, pp.356-365.）在不同階段也會(huì )面臨著(zhù)不同的區域問(wèn)題和不完全一樣的要素流動(dòng)樣式，不同區域在空間發(fā)展格局中所處的競爭地位也不同。將區域生命周期理論與區域病理分析結合起來(lái)，我們可以劃分出四類(lèi)新常態(tài)區域，即現代化前區域、年青區域、成熟區域與老年區域。其中，只有年青區域不存在突出的問(wèn)題，（年青區域是發(fā)展活力十足的要素凈流入區域（如 21世紀前的深圳與即將建設的雄安新區），不存在突出的區域病，大范圍區域環(huán)境變遷或中央決策重視使得這類(lèi)區域的區位優(yōu)勢或政策優(yōu)勢產(chǎn)生了巨大的吸引力。）其他三類(lèi)區域都存在典型的區域病。具體而言，這三類(lèi)區域病可以被概括為“窮”“堵”和“老”（詳見(jiàn)圖2）。
圖2 區域生命周期示意圖
“窮”是指現代化前區域的區域病，這類(lèi)區域的發(fā)展水平較低。就區域內部而言，產(chǎn)業(yè)結構以農業(yè)為主，缺乏支撐就業(yè)和地方財政收入的主導產(chǎn)業(yè)，人均收入低下，基礎設施不健全；就區域間而言，要素凈流出嚴重。在四大板塊中，這類(lèi)區域主要存在于廣大西部地區中，但在其他板塊中也能找到此類(lèi)區域，如東部的河北環(huán)京津貧困帶、海南五指山地區，中部的羅霄山區、太行山地區與鄂豫皖地區，東北的大興安嶺南麓山區等。
“堵”是指發(fā)展水平相對較高的成熟區域的區域病，這類(lèi)區域的經(jīng)濟增長(cháng)速度趨于穩定且在一定的空間范圍內處于主宰地位。從區域內部來(lái)看，人口與經(jīng)濟活動(dòng)的過(guò)度集中已經(jīng)導致了生產(chǎn)生活成本上升、擁堵、公共服務(wù)質(zhì)量下降等一系列集聚不經(jīng)濟問(wèn)題，同時(shí)還往往伴隨著(zhù)經(jīng)濟結構趨于老化、環(huán)境趨于惡化等邁向蕭條泥潭的種種特征。從區域間來(lái)看，這類(lèi)區域對于周邊地區具有一定的掌控力，是要素和各類(lèi)資本的主要輸出地。在四大板塊中，東部地區整體已經(jīng)進(jìn)入成熟階段，中部（武漢都市圈、長(cháng)株潭城市群、中原城市群等）、西部（成渝地區等）和東北的較發(fā)達地區（遼沈、哈長(cháng)地區等）也已經(jīng)進(jìn)入成熟階段。
“老”是指優(yōu)勢喪盡的老年區域的區域病，這類(lèi)區域的經(jīng)濟結構嚴重衰退，經(jīng)濟停滯不前甚至倒退。具體而言，其在區域內部表現為支柱產(chǎn)業(yè)落伍且競爭力下滑，結構老化且轉換乏力，失業(yè)率較高且生活水平逐步下降；區域間表現為大量的企業(yè)和人口外流。在四大板塊中，老年區域主要集中在東北地區，但在東部（淄博、邢臺、韶關(guān)、徐州等）、中部（岳陽(yáng)、襄陽(yáng)、開(kāi)封、馬鞍山、景德鎮、大同等）和西部（包頭、石嘴山、克拉瑪依、攀枝花、自貢、遵義、天水等）地區同樣存在這類(lèi)區域。（詳見(jiàn)國家發(fā)展和改革委員會(huì )于2013年3月18日發(fā)布的《全國老工業(yè)基地調整改造規劃（2013—2022）》，該規劃劃定的老工業(yè)基地包括95個(gè)地級老工業(yè)城市和25個(gè)直轄市、計劃單列市、省會(huì )城市的市轄區。）
根據上述三類(lèi)區域病，我們可以在四大板塊的基礎上劃定出特點(diǎn)更加鮮明、問(wèn)題更加明確、尺度相對較小的問(wèn)題區域。由于主要病癥與成因大同小異，患有同類(lèi)區域病的不同區域適宜實(shí)施區域政策。然而，這僅僅是明確了對各類(lèi)區域進(jìn)行政策干預和規劃指導的界線(xiàn)，一些細節性指導問(wèn)題依然有待明確。例如，對于不同窮困地區而言，由于窮困程度存在差異，雖然政策大方向一致，但其需要的干預力度是不一樣的。為此，在問(wèn)題區域尺度的基礎上，我們還需要進(jìn)一步細化空間的劃分。
（三）細分的空間尺度類(lèi)型
1.城鄉尺度類(lèi)型。“城鄉關(guān)系”是中國最基本的空間關(guān)系，城鄉二元結構的形成與新中國成立以來(lái)的發(fā)展戰略息息相關(guān)。具體而言，“城鄉”結構的變化取決于城鎮化的進(jìn)程。改革開(kāi)放以前，中央政府根據當時(shí)的現實(shí)條件制定了以實(shí)現國家工業(yè)化為主的發(fā)展路線(xiàn)，使得城鎮化進(jìn)程并未得到有效推進(jìn)。截至改革開(kāi)放初期，我國城鎮化率僅僅為17.24%，（數據來(lái)自國家統計局網(wǎng)站，下同。）較1949年僅提高了6.6%，而同期的工業(yè)產(chǎn)值已占國民生產(chǎn)總值的47.7%。中國的區域不平等，在大空間尺度上表現為四大板塊之間的發(fā)展分化，在小空間尺度上則反映為板塊內部各類(lèi)問(wèn)題區域中以城、鄉為基本單元的分化，具體包括“城城分化”“鄉鄉分化”和“城鄉分化”。這是由中國特有的城鄉二元結構所決定的。其中，城鄉之間的協(xié)調發(fā)展構成了區域協(xié)調發(fā)展的重要部分，同時(shí)也是全面實(shí)施鄉村振興戰略、形成新型工農城鄉關(guān)系和加快農村農業(yè)現代化發(fā)展的關(guān)鍵舉措。因此，在問(wèn)題區域尺度的基礎上，我們進(jìn)一步將空間細化為城市和鄉村。一方面，二元尺度的空間劃分使得協(xié)調的對象更加清晰和具體，容易被分辨和識別。雖然行政區劃調整會(huì )使得部分地區的城市和鄉村在空間范圍上產(chǎn)生變化，但這種人為的調整能夠通過(guò)協(xié)商來(lái)對特定地區的區域政策進(jìn)行事前調整，可以降低事后的負面影響。另一方面，城鄉的劃分將有效地解決精準施策的問(wèn)題。問(wèn)題區域尺度決定了區域政策的大方向，但無(wú)法解決由其內部差異引起的在干預力度上的異質(zhì)性問(wèn)題，這一問(wèn)題往往反映在以城和鄉為基礎的差異上。
2.城市群尺度類(lèi)型。城市群是由一組行政級別不同、資源稟賦各異、人口規模不一、經(jīng)濟水平分化且地理鄰近的城市組成的空間尺度，其內部至少有一個(gè)超大型城市或者多個(gè)大型城市作為輻射帶動(dòng)群內其他子城市的核心，這些城市彼此之間構成了1小時(shí)通勤圈的空間范圍，即都市圈（根據《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見(jiàn)》，都市圈被定義為“城市群內部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態(tài)”。）形態(tài)。相對于周邊區域而言，城市群具有較高的一體化特征和經(jīng)濟帶動(dòng)作用。改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮化進(jìn)程的有序推進(jìn)為城市群在全國布局奠定了基礎。事實(shí)上，中國城市群的出現時(shí)間比這個(gè)概念的提出時(shí)間更早。20世紀80年代初到90年代末，隨著(zhù)東部沿海城市的快速崛起，長(cháng)江三角洲地區已經(jīng)初具城市群規模，隨后在珠三角地區和京津冀地區也形成了兩大城市群。（方創(chuàng )琳：《改革開(kāi)放40年來(lái)中國城鎮化與城市群取得的重要進(jìn)展與展望》，《經(jīng)濟地理》2018年第9期。）然而，當時(shí)中國城鎮化進(jìn)程的第二階段剛開(kāi)始進(jìn)行，經(jīng)濟發(fā)展的現實(shí)條件和較低的城鎮化率并不滿(mǎn)足提出“城市群”這一概念所需的客觀(guān)條件。在這段時(shí)間里，中央政府通過(guò)允許農民工進(jìn)城來(lái)促進(jìn)勞動(dòng)力向優(yōu)勢地區集聚，實(shí)現了城市數量增加（主要是中、小城市）和城鎮化率提升。中小城市從1978年的153座增加到1998年的583座，數量和人口各增加了2.8倍和2.6倍。（王小魯：《中國城市化路徑與城市規模的經(jīng)濟學(xué)分析》，《經(jīng)濟研究》2010年第10期。）至此，在前兩個(gè)階段城鎮化進(jìn)程的積累下，中國進(jìn)入了以城市群為主體的第三階段城鎮化。2006年發(fā)布的國家“十一五”規劃首次提出，“要把城市群作為推進(jìn)城鎮化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線(xiàn)為縱軸，長(cháng)江及隴海線(xiàn)為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮點(diǎn)狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區相間隔，高效協(xié)調可持續的城鎮化空間格局。”（引自《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃綱要》。）“城市群”一詞首次出現在“五年規劃”的綱要中，正式表明中國的空間格局逐漸進(jìn)入了城市群時(shí)代。城市群幾乎遍布全國，逐漸在各個(gè)區域形成了帶動(dòng)能力強、輻射范圍廣的增長(cháng)極，為擴大內需、實(shí)現區域協(xié)調發(fā)展注入了新活力。
二、新發(fā)展格局對區域協(xié)調發(fā)展空間尺度的要求
在國際單邊主義不斷抬頭、經(jīng)濟下行壓力激增以及新冠疫情沖擊等因素的多重影響下，區域協(xié)調發(fā)展面臨著(zhù)巨大阻力。為此，黨中央審時(shí)度勢，在2020年7月30日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì )議明確提出，“牢牢把握擴大內需這個(gè)戰略基點(diǎn)”。這是面對發(fā)展環(huán)境突變的一次戰略調整，將“加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，預示著(zhù)中國進(jìn)入新發(fā)展階段。這種戰略調整無(wú)疑會(huì )促使區域協(xié)調發(fā)展戰略做出相應調整，同時(shí)也表明新時(shí)代高質(zhì)量的區域協(xié)調將迎來(lái)進(jìn)一步的嬗變。新發(fā)展格局要求以擴大內需為戰略基點(diǎn)，通過(guò)發(fā)揮內需潛力來(lái)抵御外部的沖擊，實(shí)現經(jīng)濟的平穩健康發(fā)展。可以預見(jiàn)，在未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間內，區域協(xié)調發(fā)展將更加強調國內大循環(huán)的作用，這對不同空間尺度間的協(xié)調提出了新要求。
（一）以板塊間協(xié)調帶動(dòng)國內區域一體化發(fā)展
四大板塊間的協(xié)調是區域協(xié)調發(fā)展戰略的方向性指引。促進(jìn)國內區域一體化，必須在“推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局，推動(dòng)東北振興取得新突破，促進(jìn)中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進(jìn)現代化”（引自《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。）的區域發(fā)展總體戰略指引下，在“區域”“省域”“市域”和“縣域”等不同空間尺度的地區強化分工、聯(lián)系與合作，促進(jìn)要素在國內區域間充分流動(dòng)，打破區域間原料大戰與市場(chǎng)封鎖或分割，暢通不同尺度空間單元間的大循環(huán)。使國內不同地域單元成為一個(gè)利益共同體是國內區域一體化的最終目標，為此，需要完善中央與地方各級政府的區域治理體系，提高治理能力。
（二）以問(wèn)題區域間協(xié)調釋放內需潛力
“窮”“堵”“老”三類(lèi)問(wèn)題區域是發(fā)展不充分在空間上的表現，而發(fā)展不平衡主要體現在問(wèn)題區域與發(fā)達區域之間的發(fā)展差距上。解決不平衡不充分的區域發(fā)展問(wèn)題的核心在于聚焦“窮”“堵”“老”。中央與地方政府在促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展時(shí)聚焦于這三類(lèi)區域，一方面可以明確解決區域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的著(zhù)力點(diǎn)，另一方面還可挖掘出巨大的消費與投資潛力，促進(jìn)國民經(jīng)濟良性增長(cháng)。“以國內大循環(huán)為主體”必須重視這三類(lèi)區域的作用。從戰略區域的角度來(lái)看，中西部地區的潛力最大，是中國最大的回旋余地。2020年上半年，在中西部地區18個(gè)省市自治區中，河南、湖北、陜西、山西與內蒙古等5個(gè)省份的經(jīng)濟增長(cháng)速度為負；在除港澳臺外的31個(gè)省市自治區中，有16個(gè)是正增長(cháng)，其中13個(gè)分布在中西部地區。數據表明，在面對重大沖擊時(shí)，中西部地區抵御沖擊的能力要強于其他地區。總體而言，中西部地區與東北地區老工業(yè)基地的發(fā)展潛力較大，新型基礎設施建設應該重點(diǎn)布局于中西部地區與東北地區老工業(yè)基地。聚焦“窮”“堵”“老”，是從總體上解決國家發(fā)展不充分問(wèn)題的關(guān)鍵，也是解決中國人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的重要抓手。
（三）以細分尺度間協(xié)調形成鞏固內需的增長(cháng)極體系
一方面，要促進(jìn)城鄉之間的協(xié)調發(fā)展，以農業(yè)供給側結構性改革和鄉村振興戰略為基礎，通過(guò)強化以工補農、以城帶鄉來(lái)進(jìn)一步釋放農業(yè)農村的需求；另一方面，需要充分發(fā)揮經(jīng)濟核心區域已經(jīng)形成的城市群與都市圈的帶動(dòng)作用，培育覆蓋全國的增長(cháng)極體系。由珠江三角洲城市群、長(cháng)江三角洲城市群、京津冀城市群與成渝城市群組成的菱形地區是中國目前的經(jīng)濟重心，這四大城市群和菱形的幾何中心長(cháng)江中游城市群是中國擴大內需與自主創(chuàng )新的領(lǐng)頭羊。這些核心城市群與都市圈不僅要通過(guò)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng )造新內需，而且負有帶動(dòng)整個(gè)國家發(fā)展的重任。京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展以及黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等戰略的實(shí)施，將優(yōu)化已有增長(cháng)極并催生新的增長(cháng)極。
三、“十四五”時(shí)期中國區域協(xié)調發(fā)展戰略空間尺度框架的構想
“十四五”規劃是中國全面建成小康社會(huì )和開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程的第一個(gè)五年規劃，具有重要意義。順應新的時(shí)代要求，中國應當在區域總體發(fā)展戰略和主體功能區戰略的基本框架下，配套“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶建設和粵港澳大灣區建設的軸帶引領(lǐng)作用，結合“以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的具體要求，實(shí)現高質(zhì)量的區域協(xié)調發(fā)展。根據前文分析，區域協(xié)調發(fā)展的有效推進(jìn)需要戰略層面、政策方向把控層面和政策實(shí)施層面的多維支撐。這表明，單純在一個(gè)空間尺度上討論區域協(xié)調發(fā)展難以實(shí)現預期目標。為此，“十四五”規劃有必要構建旨在擴大內需、促進(jìn)區域協(xié)調的空間尺度框架，明確不同尺度的空間在區域協(xié)調發(fā)展中所發(fā)揮的作用。
（一）以板塊間協(xié)調構建高質(zhì)量發(fā)展的藍圖性指引
四大板塊的劃分不僅勾勒出了中國整體發(fā)展“東強西弱”的基本特征，還奠定了實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略的主基調。根據該基本特征，中央制定了一系列旨在促進(jìn)東、中、西聯(lián)動(dòng)的大政方針，如鼓勵東部地區的部分產(chǎn)業(yè)有序地向中西部地區轉移、積極引導東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)轉型與重構等。“十四五”期間，需要進(jìn)一步健全和強化四大板塊在區域協(xié)調發(fā)展中的藍圖性指引作用，在高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局的要求下推動(dòng)四大板塊發(fā)展。
1.形成西部大開(kāi)發(fā)新格局。自1999年底實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰略以來(lái)，西部地區實(shí)現了整體發(fā)展水平的較大飛躍，在產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、生態(tài)保護以及創(chuàng )新水平等方面也取得了長(cháng)足進(jìn)步。然而，作為中國面積最大且自然條件相對較差的板塊，西部地區的發(fā)展仍面臨著(zhù)兩大問(wèn)題。第一，對外經(jīng)濟聯(lián)系水平還有待提高。西部地區雖然受益于政策傾斜和自身要素成本優(yōu)勢，承接了部分產(chǎn)業(yè)，但與中、東部地區的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)水平仍較低，整體上仍未形成現代化產(chǎn)業(yè)體系。在西部地區，由于部分區域生態(tài)環(huán)境惡劣且生態(tài)修復能力脆弱，一些高耗能、高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入難度加大，提高了形成“東中西產(chǎn)業(yè)高度關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟良性循環(huán)”格局的難度。此外，西部沿邊地區與俄羅斯、蒙古、中亞地區、南亞和東南亞等地區在邊境經(jīng)濟合作、跨境產(chǎn)業(yè)布局、跨境旅游等方面合作潛力巨大，但其目前整體的開(kāi)放水平較低。第二，西部地區內部發(fā)展分化日趨顯著(zhù)，主要表現為西南和西北的分化。西南地區依托長(cháng)江黃金水道和成渝城市群等多重有利因素，拉大了與西北地區在發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)結構等方面的差距。因此，推動(dòng)形成西部大開(kāi)發(fā)新格局需要在三方面著(zhù)力。一是加快形成現代化產(chǎn)業(yè)布局。以綠色發(fā)展為前提，積極承接中、東部地區相關(guān)產(chǎn)業(yè)，主動(dòng)布局新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展大數據、人工智能等新業(yè)態(tài)；二是推進(jìn)西部沿邊地區開(kāi)放發(fā)展。主要以“一帶一路”建設為基礎，加強西部與沿線(xiàn)國家地區的經(jīng)貿合作，如中蒙俄經(jīng)濟走廊建設、瀾滄江—湄公河區域開(kāi)放一體化建設等；三是推動(dòng)西南西北協(xié)調發(fā)展。主要推動(dòng)成渝雙城經(jīng)濟圈建設，配套關(guān)中平原、寧夏沿黃、蘭西等多個(gè)城市群和西部陸海新通道建設，在西部地區形成高質(zhì)量發(fā)展的增長(cháng)極體系。
2.推動(dòng)東北振興新突破。東北老工業(yè)基地蕭條的原因主要有兩方面。一是其內部產(chǎn)業(yè)結構老化造成創(chuàng )新與增長(cháng)乏力；二是外部新興產(chǎn)業(yè)沖擊，如新興資源城市的崛起會(huì )使以資源產(chǎn)業(yè)為主的傳統老工業(yè)基地在市場(chǎng)中喪失競爭力。因此，推動(dòng)東北振興取得新突破，必須從內外部著(zhù)手。一方面，加快老工業(yè)基地內部老化產(chǎn)業(yè)結構的轉型或重組。對于老化時(shí)間不長(cháng)且蕭條不嚴重的地區可通過(guò)產(chǎn)業(yè)結構的轉型來(lái)實(shí)現經(jīng)濟復蘇，而對于優(yōu)勢喪盡且極度蕭條的地區則需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)重組來(lái)恢復活力；另一方面，對外擴大開(kāi)放。發(fā)揮東北毗鄰東北亞的地理優(yōu)勢，主動(dòng)承接或引進(jìn)日本、韓國的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)，將外部的競爭轉換為合作，通過(guò)新舊動(dòng)能轉換實(shí)現產(chǎn)業(yè)的升級換代，進(jìn)而擺脫蕭條泥潭。
3.加快中部地區的崛起。中部地區作為連接東、西部的重要樞紐，對于國家區域戰略實(shí)施具有聯(lián)東帶西的作用。目前，中部地區已初步形成較為完整的制造業(yè)體系，并成為我國重要的先進(jìn)制造業(yè)中心，但仍存在一系列問(wèn)題。首先，存在產(chǎn)業(yè)同構、重復建設和內部惡性競爭等現象，產(chǎn)業(yè)布局還需要進(jìn)一步優(yōu)化；其次，開(kāi)放力度不夠，招商引資局限于東部地區；最后，中部地區各省的發(fā)展沒(méi)有形成有效的聚合力，如安徽依附于長(cháng)三角一體化發(fā)展、江西和湖南依附于珠三角一體化發(fā)展等。因此，加快中部地區的崛起，一方面要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，拓寬承接產(chǎn)業(yè)轉移的地理范圍，另一方面則要加快形成中部六省之間一體化發(fā)展機制。
4.加速東部地區的現代化進(jìn)程。東部地區作為中國現代化發(fā)展的先行區域，部分區域已經(jīng)初步走上了高質(zhì)量發(fā)展的軌道，如長(cháng)三角地區和珠三角地區。然而，東部大城市的過(guò)度集聚問(wèn)題依然未解決，存在明顯的以擁堵、污染和高房?jì)r(jià)為主要特征的城市病。與此同時(shí)，為了避免產(chǎn)業(yè)調整造成的經(jīng)濟利益短期損失，部分地區有意降低產(chǎn)業(yè)轉移效率，使得產(chǎn)能疏解過(guò)程緩慢。因此，加速東部地區現代化進(jìn)程，一方面要對發(fā)達地區的非核心功能進(jìn)行有效疏解，帶動(dòng)人口和各類(lèi)要素的流動(dòng)（京津冀協(xié)同發(fā)展可為緩解大城市病提供經(jīng)驗）；另一方面要提高東部地區產(chǎn)業(yè)升級換代的效率，盡快轉移與現階段發(fā)展不相匹配的產(chǎn)業(yè)。此外，東部地區還要利用沿海優(yōu)勢進(jìn)一步全方位開(kāi)放，以引領(lǐng)全球技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流為目標，強化國際交流和規則對接，提高國際影響力。
（二）以問(wèn)題區域協(xié)調把控區域政策方向
問(wèn)題區域的劃分建立在標準區域劃分的基礎上，可以將其分為“窮”“堵”“老”三種類(lèi)型，具有相同特征的問(wèn)題區域往往處于相似的發(fā)展階段，且問(wèn)題表現形式類(lèi)似。因此，每一種類(lèi)型的區域都有著(zhù)明確的政策導向，在不考慮問(wèn)題區域內部異質(zhì)性的情況下，可以確定適應不同區域病的基本政策方向。首先是“窮”區域的政策方向。扶持“窮”者的政策應落腳于促使其加快從農業(yè)社會(huì )轉向工業(yè)社會(huì )或服務(wù)業(yè)社會(huì )，最終步入現代化軌道。其次是“堵”區域的政策方向。扶持“堵”者的政策重點(diǎn)在于促使其通過(guò)產(chǎn)業(yè)結構與布局調整吐故納新，永葆經(jīng)濟發(fā)展活力。最后是“老”區域的政策方向。扶持“老”者的政策應傾向于幫助其通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉型或重構，重振昔日雄風(fēng)，最終目標是恢復往日活力和地位。21世紀初就有學(xué)者呼吁明確問(wèn)題區域劃分，（張可云：《區域大戰與區域經(jīng)濟關(guān)系》，北京：民主與建設出版社，2001年，第517-518頁(yè)。）但時(shí)至今日我國還沒(méi)有將其提到?jīng)Q策議事日程。“十四五”規劃綱要應該提出一個(gè)問(wèn)題區域劃分方案，以明確未來(lái)區域政策的空間尺度。
（三）以城鄉協(xié)調明確精準施策著(zhù)力點(diǎn)
城鄉的劃分突出了問(wèn)題區域內部的異質(zhì)性，在確定區域政策方向的前提下，進(jìn)一步明確了施策力度、施策范圍以及施策效率的問(wèn)題，奠定了區域精準施策的基礎。首先是施策力度的確定。在同一個(gè)問(wèn)題區域內部，城鄉的劃分反映了“患病”輕重的差異，具體表現為“城城”“鄉鄉”和“城鄉”之間的差異。這無(wú)疑明確了區域政策的空間識別，可以根據空間的不同類(lèi)型、問(wèn)題的嚴重程度來(lái)確定相應的施策力度。其次是施策范圍的確定。通常而言，城和鄉的空間范圍都是固定的。即使部分城、鄉的空間范圍會(huì )隨著(zhù)地區的不同發(fā)展階段進(jìn)行調整，但政府也能相對容易地確定調整后的具體范圍。因此，城鄉的劃分使我們能夠確定具體的施策范圍，讓政策工具精準落地。最后是施策效率的評估。效率評估包括事前、事中和事后三個(gè)階段。其中，事前評估主要說(shuō)明區域政策的合理性，事中評估主要是監督規劃與政策的落實(shí)過(guò)程，事后評價(jià)是對區域政策的效應和效率的全面評估。毫無(wú)疑問(wèn)，城鄉的劃分讓上述三個(gè)階段都能找到具體抓手。
（四）以城市群協(xié)調促進(jìn)國內大循環(huán)
在“以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局中，“國內大循環(huán)”的核心要義就是擴大內需，即充分依托潛力巨大的國內市場(chǎng)，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費各個(gè)環(huán)節，形成經(jīng)濟的良性循環(huán)。城市群作為核心空間尺度，其經(jīng)濟體量在國民經(jīng)濟中占有絕對重要的地位。目前，城市群的發(fā)展在中國還未形成較為成熟的均衡態(tài)勢，沿海地區的城市群已經(jīng)邁入高質(zhì)量一體化發(fā)展階段，而中西部地區的一些城市群還不具備較強的經(jīng)濟帶動(dòng)作用。由此可見(jiàn)，城市群發(fā)展潛力巨大，它將成為擴大內需和促進(jìn)國內大循環(huán)的主要著(zhù)力點(diǎn)，“十四五”期間有必要確定城市群發(fā)展的規章制度、布局和協(xié)調路徑。
1.建立并完善城市群發(fā)展的規章制度。“城市群”作為國內需求潛力最大的空間尺度，其在管理體系、構成城市數量等方面的具體問(wèn)題都需要一套科學(xué)規范的規章制度來(lái)解決。第一，要明確城市群管理基本制度。城市群是分散在全國各地的，其往往涉及多個(gè)行政區的經(jīng)濟區域，如何管理和誰(shuí)來(lái)管理是亟待解決的問(wèn)題。第二，要嚴格規范城市“入群”條件。“城市群”是一種高級別的空間表現形式，這意味著(zhù)并不是每座城市都可以“組群”。在確定入群城市的時(shí)候，需要遵循市場(chǎng)的一般規律，結合城市的人口密度、城鎮化水平、產(chǎn)業(yè)結構等多種指標，堅決避免某些并不具備相關(guān)條件的城市為了獲取更多“政策紅利”而盲目入群的行為。
2.推動(dòng)和形成城市群發(fā)展的基本格局。以城市群為主要增長(cháng)極的空間格局將成為新時(shí)代中國區域協(xié)調發(fā)展的基本內容。鑒于中國國土遼闊且異質(zhì)情況明顯的事實(shí)，我們十分有必要在全域層面培育多個(gè)適宜各地發(fā)展的增長(cháng)極。這些增長(cháng)極并不一定需要形成很大范圍的集聚，但一定要科學(xué)地分散至全部國土空間。從空間范圍角度來(lái)看，城市群就是一個(gè)良好的協(xié)調區域發(fā)展的空間單元。一方面，任何區域的城市群都是由當地相對發(fā)達的城市所構成，在集聚程度、要素流動(dòng)效率、研發(fā)水平、基礎設施建設和公共服務(wù)供給等方面都有顯著(zhù)的優(yōu)勢；另一方面，城市群的輻射范圍有著(zhù)明確的目標指向，即以中心城市為源頭向外圍腹地逐層擴散，這相較于以往板塊之間的聯(lián)動(dòng)更具有針對性和操作性。事實(shí)上，中央在“十三五”期間就提出“優(yōu)化提升東部地區城市群，培育中西部地區城市群”（引自《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》。）的發(fā)展方向，但是在規劃中的城市群基本上分布在中部、東部、西南和東北地區，而西南的西藏和廣大西北地區城市群數量還相對較少。在“十四五”時(shí)期，城市群的發(fā)展和布局將得到進(jìn)一步改善和優(yōu)化，基本形成“多級引領(lǐng)，全域擴散”的空間格局。
3.構建城市群發(fā)展的協(xié)調路徑。首先是城市群內部的協(xié)調發(fā)展，主要指都市圈與其腹地之間的協(xié)調發(fā)展。這意味著(zhù)要將城市群發(fā)展成為要素自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)分工明確以及市場(chǎng)、交通、治理等全方位一體化的命運共同體，讓城市群成為帶動(dòng)能力強、輻射范圍廣的區域增長(cháng)極。其次是城市群之間的協(xié)調發(fā)展。分散在全國且發(fā)育良好的城市群通過(guò)四通八達的交通網(wǎng)絡(luò )連接，形成東西交錯、南北通達的城市群軸帶，帶動(dòng)軸帶經(jīng)濟發(fā)展。最后，由城市群軸帶在空間形成的網(wǎng)狀結構帶動(dòng)全國高質(zhì)量協(xié)調發(fā)展。概括而言，這三個(gè)步驟可以概括為“點(diǎn)—軸—網(wǎng)”高質(zhì)量協(xié)調發(fā)展路徑。目前，中國還處在第一步的階段，經(jīng)濟最發(fā)達的長(cháng)三角、珠三角地區已初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道。“十四五”期間，應大力推進(jìn)城市群的高質(zhì)量協(xié)調發(fā)展，力爭走好既能擴大內需又能支撐高質(zhì)量區域協(xié)調發(fā)展的第一步。
四、結論
“區域協(xié)調”需要解決兩個(gè)主要問(wèn)題，其一是“在何種空間尺度下進(jìn)行協(xié)調”，其二是“如何協(xié)調”。中國雖然已經(jīng)在四大板塊的基礎上制定了實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略的基本框架，但對于協(xié)調尺度的要求還未形成較為統一的意見(jiàn)，這也是改革開(kāi)放40多年來(lái)區域發(fā)展分化現象依舊突出的原因之一。為此，本文較全面地分析了區域協(xié)調發(fā)展的尺度要求。首先，歸納了中國區域協(xié)調發(fā)展尺度的類(lèi)型，由大到小分別為板塊尺度類(lèi)型、問(wèn)題區域尺度類(lèi)型和以城鄉或城市群為主的細分尺度類(lèi)型；其次，在雙循環(huán)新格局下探討了上述不同尺度的作用；最后，對“十四五”時(shí)期中國區域協(xié)調發(fā)展戰略空間尺度的構建進(jìn)行展望，按照由大到小的空間尺度提出了以“板塊間協(xié)調構筑藍圖性指引，問(wèn)題區域協(xié)調把控政策方向，城鄉協(xié)調保障精準施策，城市群協(xié)調促進(jìn)國內大循環(huán)”為主要內容的區域協(xié)調發(fā)展多尺度綜合框架。
區域協(xié)調發(fā)展的根本目的是形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局，進(jìn)而實(shí)現全國的一體化發(fā)展。支撐該目標的尺度基礎不能僅僅是單一的空間尺度，我們需要在總結歸納出一般性特征的基礎上對空間進(jìn)行合理分解，完善對問(wèn)題區域和標準區域的劃分，形成多維尺度協(xié)同支撐的區域協(xié)調發(fā)展格局。本文在此方面只進(jìn)行了初步的方向性探討，具體空間尺度劃分方案需要進(jìn)一步研究。
作者：張可云，男，中國人民大學(xué)應用經(jīng)濟學(xué)院區域與城市經(jīng)濟研究所教授，中國人民大學(xué)書(shū)報資料中心主任，中國區域經(jīng)濟50人論壇成員 （文章來(lái)源：《學(xué)術(shù)研究》2021年第1期）
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