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城市同其他經(jīng)濟體系一樣，都有著(zhù)復雜的經(jīng)濟發(fā)展邏輯。為什么有的城市快速發(fā)展而有的城市走向衰敗？在城市不同的發(fā)展階段，主導因素可能不同，但這些因素共同作用決定著(zhù)城市經(jīng)濟是否發(fā)展。傳統的、影響城市發(fā)展的因素包括土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)進(jìn)步、制度變遷等。隨后，基礎設施投資、產(chǎn)業(yè)結構、FDI、區位因素、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、人力資源、區劃調整、專(zhuān)業(yè)化、空間作用、人口集聚、財政支出等因素對城市發(fā)展的影響也受到越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注。但是，目前的研究還很少能在綜合各個(gè)影響因素后，給出用于解釋城市發(fā)展的普適性框架來(lái)作為城市規劃的一般性分析方法。
本文試圖綜合理論界的研究，將影響城市發(fā)展的因素劃分為八種力量，這八種力量共同決定城市在成長(cháng)生命周期內的表現。這八種力量中，區位力、資源力、要素力、制造力、文化力可視為內力，內生于城市自身基礎條件，而空間力、治理力和政策力可視為外力，主要由城市之外的其他城市、城市執政者治理能力、高于城市層面的行政機關(guān)給予的政策所決定。這八種力量在城市發(fā)展的不同時(shí)期發(fā)揮不同的主導作用，并且各種力量之間也在相互促進(jìn)或制約。通過(guò)分析這八種力量作用于城市發(fā)展的歷史規律和未來(lái)趨勢，能夠為制定城市和區域規劃提供更好的技術(shù)和決策支持。
一、區位力：城市發(fā)展初期的重要因素
城市所在的區位決定了城市所擁有的自然地理條件、資源和要素稟賦，而自然地理條件、資源和要素稟賦又會(huì )影響城市的發(fā)展和人口集聚。可以認為，區位力是影響城市發(fā)展的重要因素。區位力在很大程度上直接決定了城市發(fā)展初期的資源力和要素力，而如果一座城市的資源和要素稟賦較強也會(huì )反過(guò)來(lái)推動(dòng)國家和地方政府改善其交通條件，進(jìn)而提升其區位力。
1.胡煥庸線(xiàn)不可破：區位對城市發(fā)展的長(cháng)周期鎖定
自1935年胡煥庸先生提出“愛(ài)輝—騰沖”人口分界線(xiàn)以來(lái)，80多年的發(fā)展實(shí)踐證實(shí)，2010年?yáng)|南地區和西北地區國土所承載的人口比重與1933年大致相同，僅有1.5個(gè)百分點(diǎn)左右的變動(dòng)（陳明星等，2016）。胡煥庸線(xiàn)作為中國地形地貌過(guò)渡帶、降水等氣候條件過(guò)渡帶、生態(tài)環(huán)境過(guò)渡帶鎖定了中國長(cháng)周期、宏觀(guān)層面上的城市分布格局。從2018年中國地級市GDP與氣溫的關(guān)系可以看出，極端氣溫對城市發(fā)展存在影響。在2018年年平均氣溫低于10°C的67個(gè)地級市中，僅有榆林、鄂爾多斯、包頭、吉林和大慶5個(gè)城市GDP超過(guò)2000億元。但隨著(zhù)中國交通基礎設施建設技術(shù)、信息技術(shù)、數字經(jīng)濟的發(fā)展，制約西北地區城市發(fā)展的因素也被逐漸打破。
2.超越胡煥庸線(xiàn)的思考：交通成本的消長(cháng)引致的區位力的變化
從超越胡煥庸線(xiàn)的視角上看，當前的城市規劃更需要關(guān)注的是在中、短周期內，東南地區城市因在城市競爭中交通成本的消長(cháng)引致的區位力變化問(wèn)題。傳統的區位理論和城市經(jīng)濟學(xué)解釋了地理條件在經(jīng)濟集聚和城市形成過(guò)程中的作用。最初因地理優(yōu)勢或者歷史事件形成的大城市，由于規模效應和外部性，其集聚力量存在著(zhù)自我強化的效果（陸銘，2013）。而這種自我強化效果最重要的推手就是城市基礎設施建設推動(dòng)的交通成本的降低和不同層次交通樞紐的形成。
交通成本降低通過(guò)集聚經(jīng)濟、規模效應、競爭水平提升影響城市空間結構、勞動(dòng)力流動(dòng)、要素生產(chǎn)率（Fujita，1989；Fujita，2013；Graham，2007），進(jìn)而使得城市的區位優(yōu)勢不斷鞏固，區位力對城市經(jīng)濟發(fā)展的拉動(dòng)作用不斷增強。交通樞紐在城市區位中所起的主要作用是催化作用，交通樞紐的重要貢獻是在經(jīng)濟增長(cháng)過(guò)程中使新城市的出現成為必然，使城市所在的區位相對于其他地方處于優(yōu)勢地位（藤田昌久，2013）。回顧新中國成立以來(lái)中國交通和城鎮格局的變化，可以發(fā)現，在地理條件的影響下，東部沿海地區的交通成本迅速降低，以港口為核心的交通樞紐快速形成，使得中國交通和城鎮格局的演變遵循著(zhù)一種因自我強化產(chǎn)生的鎖定效應而進(jìn)行演變的規律，并且這種鎖定效應在一輪又一輪的全國交通和城鎮體系規劃中不斷放大。
二、資源力：決定城市起步階段的發(fā)展勢頭
城市所擁有的水資源、土地資源和自然資源（主要是礦產(chǎn)資源，也包括生物資源）是城市經(jīng)濟賴(lài)以發(fā)展的基礎。資源是一把雙刃劍，既能夠推動(dòng)城市經(jīng)濟增長(cháng)，又約束城市發(fā)展。從一般情形來(lái)看，資源力決定城市起步階段的發(fā)展勢頭，自然資源匱乏的城市完成城市發(fā)展初期的原始資本積累的速度相對較慢，但這并不是決定性的，那些缺乏礦產(chǎn)資源的東部沿海地區憑借區位力和空間力同樣能夠完成城市起步階段的原始積累。
1.水資源稟賦引致的資源力：約束效應大于拉動(dòng)效應
水資源承載力是城市和都市圈發(fā)展的首要制約因素。由于水土資源的損耗，中國經(jīng)濟的增長(cháng)速度將年均降低1.45%（謝書(shū)玲等，2005）。同時(shí)，水資源與土地資源是互相影響的，而水資源對土地資源的影響更大。研究表明，城市建設用地擴展受到水資源的明顯約束（趙亞莉，2016）。水資源對城市化的約束力已經(jīng)成為干旱缺水地區（如中國河西走廊）決定城市化發(fā)展速度，進(jìn)而決定城市化和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規模的重要外力之一（鮑超，2008）。水資源稟賦引致的資源力對城市經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)作用可能并不如土地資源和礦產(chǎn)資源，但其一旦對城市發(fā)展產(chǎn)生制約作用，這種作用必將成為限制城市人口集聚和規模經(jīng)濟的硬約束。
2.礦產(chǎn)資源稟賦引致的資源力：資源型城市的轉型
資源力對礦產(chǎn)資源富集地區和城市發(fā)展初期的經(jīng)濟拉動(dòng)作用非常明顯。在人口相對較少的西部地區的資源型城市，豐富的礦產(chǎn)資源形成了強大的資源力，拉動(dòng)鄂爾多斯、榆林、克拉瑪依、阿拉善、海西等城市成功跨越了人均GDP10萬(wàn)元的發(fā)展階段。但對于所有國家或城市而言，豐裕資源都具有兩面性，既是“祝福”也是“詛咒”（周黎等，2019）。資源型城市雖在初期受益于“資源紅利”，但從長(cháng)期來(lái)看，由于容易出現資源型產(chǎn)業(yè)依賴(lài)行為而對其他經(jīng)濟活動(dòng)和資源依賴(lài)型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生擠出效應，影響長(cháng)期經(jīng)濟增長(cháng)速度（斯日吉模楞等，2019）。解除這種資源詛咒的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)結構轉型。然而資源型城市的資源稟賦并不利于產(chǎn)業(yè)結構轉型發(fā)展，目前部分資源型城市已經(jīng)形成了對資源路徑依賴(lài)的經(jīng)濟發(fā)展模式（李虹等，2018）。其資源力隨著(zhù)大宗商品價(jià)格波動(dòng)和資源儲量減少在經(jīng)歷了一個(gè)上升期之后，將面臨瓶頸制約，甚至出現減弱的趨勢，而破解的關(guān)鍵在于在資源力由盛轉衰之前及時(shí)通過(guò)提高要素力，進(jìn)而提升制造力。
3.土地資源稟賦引致的資源力：土地資源對城市經(jīng)濟的“增長(cháng)阻尼”
土地資源對中國的城市經(jīng)濟存在著(zhù)“增長(cháng)阻尼”。在經(jīng)濟發(fā)達地區，這種增長(cháng)尾效更為明顯。在長(cháng)三角都市圈，土地的抑制作用導致城市經(jīng)濟增長(cháng)年均減少1.8%（趙蔡晶等，2018），高于全國城市的平均水平（1.34%）。土地資源對城市經(jīng)濟的“增長(cháng)阻尼”依賴(lài)于規模報酬率、人口增長(cháng)率以及土地在城市經(jīng)濟活動(dòng)中的重要程度（曾偉，2014）。土地資源稟賦引致的資源力不僅取決于城市可供開(kāi)發(fā)利用土地資源的總量變化，也取決于土地利用結構和效率的變化。土地資源錯配同樣會(huì )對城市經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生顯著(zhù)的負向影響（李勇剛，2019）。
三、要素力：高級要素主導城市中后期發(fā)展
城市所擁有的生產(chǎn)要素是其發(fā)展的基礎。在城市發(fā)展的早期，勞動(dòng)力、資本對城市的發(fā)展起著(zhù)重要作用。在中國，許多城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展都經(jīng)歷了由勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)和資本密集型產(chǎn)業(yè)轉型升級的過(guò)程。在城市發(fā)展的初期，擁有大量廉價(jià)勞動(dòng)力的城市能夠吸引勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)聚集。在城市發(fā)展的中后期，人力資本、創(chuàng )新研發(fā)等高級要素投入主導城市的發(fā)展，特別是對城市的可持續發(fā)展而言，人力資本的積累更加重要。
為了簡(jiǎn)化國家競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵要素，波特把生產(chǎn)要素劃分為：人力資源、天然資源、知識資源、資本資源、基礎設施，并將其按兩種方式分類(lèi)：初級生產(chǎn)要素和高級生產(chǎn)要素，一般性生產(chǎn)要素和專(zhuān)業(yè)性生產(chǎn)要素（邁克爾·波特，2012）。這實(shí)際上把資源力（天然資源）、要素力、區位力（基礎設施）放到了一起。根據經(jīng)濟增長(cháng)理論，區域經(jīng)濟增長(cháng)依賴(lài)于資本、技術(shù)、人力資源和制度因素。其中，資本、技術(shù)、人力資源可視作區域經(jīng)濟發(fā)展所依賴(lài)的要素，也就是波特所考慮的資本資源、知識資源和人力資源。相對于資源力而言，要素力對一個(gè)城市的競爭力更為重要，但要素力必須以資源力為基礎。正如按波特分類(lèi)所述的高級生產(chǎn)要素對競爭優(yōu)勢的重要性遠高于初級生產(chǎn)要素（天然資源、氣候、地理、非技術(shù)人工與半人工等），但高級生產(chǎn)要素仍必須有初級生產(chǎn)要素作為基礎。
依托主導產(chǎn)業(yè)開(kāi)展應用創(chuàng )新和外來(lái)創(chuàng )新成果轉化是中國一般地級市提升城市制造力的必然路徑。“克魯格曼質(zhì)疑”引發(fā)了關(guān)于中國等東亞國家的經(jīng)濟增長(cháng)更多是通過(guò)“靈感方式”還是“汗水方式”獲得的爭論。總體來(lái)看，中國東中部地區一些城市經(jīng)濟增長(cháng)愈加依賴(lài)創(chuàng )新所支撐的“靈感方式”，而中西部地區、東北地區許多城市仍舊沒(méi)有走出對“汗水方式”的依賴(lài)（程名望等，2019）。研究表明，多樣化和高層次的創(chuàng )新人才、具有高研發(fā)能力的組織機構、發(fā)達的科技中介機構和科技服務(wù)能力、風(fēng)險投資和民間資本是創(chuàng )新型城市形成的關(guān)鍵（馬海濤等，2013），而這些也都是要素力的基本組成部分。要素稟賦、制度環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展階段決定了一個(gè)城市應該采取什么樣的創(chuàng )新模式（余泳澤等，2015）。從區域協(xié)調發(fā)展的角度來(lái)看，要素力在其中也發(fā)揮了重要作用。通過(guò)降低交通成本、消除制度障礙縮小區域間要素力差距是實(shí)現區域協(xié)調發(fā)展的關(guān)鍵。在中國經(jīng)濟發(fā)展水平較高的京津冀、粵港澳和長(cháng)三角地區，創(chuàng )新性要素的空間集聚成為區域非均衡發(fā)展的核心動(dòng)力。區域協(xié)調發(fā)展的實(shí)現不僅需要關(guān)注資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)性要素，還需要重視與創(chuàng )新能力相聯(lián)系的知識、關(guān)系、制度等創(chuàng )新性要素的積累（張逸群等，2020）。
四、制造力：城市核心競爭力的體現
制造力是城市利用自身或其他城市的要素將擁有的資源或其他城市的資源轉化為產(chǎn)品的能力。在擁有相同資源、相似要素的兩座城市，擁有更長(cháng)的資源精深加工鏈條和更高附加值的產(chǎn)品的城市其制造力更高。制造力是城市和國家的核心競爭力。國家和城市興衰的規律表明，缺乏制造力的國家和城市經(jīng)濟發(fā)展的后勁往往不足，而保存了制造力的國家和城市經(jīng)濟發(fā)展存在持續的動(dòng)力。西方國家在邁入后工業(yè)化時(shí)代后，德國在大多數制造行業(yè)仍保持了較高的國際競爭力，其通過(guò)雙元制職業(yè)教育、加大研發(fā)投入著(zhù)力提升要素力，進(jìn)而構筑了制造優(yōu)勢，并提升了德國在制造環(huán)節的價(jià)值增值能力。
1.國家和城市競爭力的核心因素：制造力
制造業(yè)是帶動(dòng)一個(gè)國家、地區和城市經(jīng)濟增長(cháng)的重要引擎，其競爭力的強弱對一個(gè)國家、地區和城市的經(jīng)濟增長(cháng)有著(zhù)深刻的影響。邁克爾·波特（2012）在《國家競爭優(yōu)勢》一書(shū)中將國家競爭優(yōu)勢聚焦到了產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢上，認為國家生產(chǎn)力的提高取決于產(chǎn)業(yè)國際競爭力的提升，并提出了著(zhù)名的“鉆石模型”。同樣，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家賴(lài)納特（2010）在《富國為什么富 窮國為什么窮》中認為，所有關(guān)于產(chǎn)權、民主以及地理位置、氣候等決定經(jīng)濟發(fā)展的解釋都沒(méi)有觸及最根本的問(wèn)題，那就是一國如何選擇以及選擇怎樣的特定的經(jīng)濟活動(dòng)，即工業(yè)和制造業(yè)。實(shí)施再工業(yè)化戰略以來(lái)，美國制造業(yè)的重新發(fā)展對美國大都會(huì )地區產(chǎn)生了積極影響，推動(dòng)美國大都會(huì )地區繼續擴張（張庭偉，2014）。
制造力可以視作一個(gè)城市制造業(yè)的競爭力。要素力和制造力密切相關(guān)，將區位力和資源力轉化為制造力的轉化能力高低取決于要素力的強弱。整體而言，就業(yè)人數、城市工業(yè)用地、科技稟賦、物質(zhì)資本、高速公路里程數是工業(yè)行業(yè)最重要的投入要素，而影響先進(jìn)制造業(yè)最重要的投入要素是就業(yè)量、城市工業(yè)用地、科技稟賦、物質(zhì)資本、國內專(zhuān)利申請授權數（歐陽(yáng)志剛等，2020）。區位力的變化也會(huì )對制造力產(chǎn)生直接影響，如高速公路對非中心城市制造業(yè)具有顯著(zhù)的生產(chǎn)率溢價(jià)效應（李蘭冰等，2019）。之所以在城市規劃中重點(diǎn)考慮制造業(yè)形成的制造力而不是服務(wù)業(yè)產(chǎn)生的服務(wù)力，主要在于制造業(yè)是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大的基礎和前提，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展依托于制造業(yè)（江小娟等，2004），城市制造業(yè)就業(yè)的擴張會(huì )對本地的服務(wù)業(yè)就業(yè)產(chǎn)生促進(jìn)作用（袁志剛等，2015）。同時(shí)，全球和國內城市中主要依托服務(wù)業(yè)發(fā)展而缺乏制造業(yè)的城市遠少于主要依托制造業(yè)發(fā)展的城市。
2.城市制造力的演化：主導產(chǎn)業(yè)的更替
經(jīng)濟增長(cháng)也是一個(gè)產(chǎn)業(yè)升級的過(guò)程。如果要實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級，就需要通過(guò)改變要素稟賦結構來(lái)改變比較優(yōu)勢，進(jìn)而對過(guò)去的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結構進(jìn)行調整（林毅夫，2012）。從1987—2007年的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)總效應來(lái)看，中國經(jīng)濟主導產(chǎn)業(yè)每5年時(shí)間就會(huì )發(fā)生更替，如1992年食品工業(yè)被金屬制品業(yè)替代、1997年紡織業(yè)被水泥等建材業(yè)替代、2002年建材業(yè)和機械工業(yè)被計算機和汽車(chē)等替代（周金濤，2017）。2000—2010年，中國650多個(gè)行政城市中，180個(gè)城市的人口是減少的態(tài)勢，人口減少最主要的原因是資源枯竭和工業(yè)轉型，還有大城市的“虹吸效應”，而前兩者實(shí)際上就是主導產(chǎn)業(yè)更替的失敗（龍瀛等，2015）。
主導產(chǎn)業(yè)的選擇和培育對城市發(fā)展的影響是顯而易見(jiàn)的。中國許多城市都在積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，改造提升傳統產(chǎn)業(yè)，發(fā)展戰略性新興產(chǎn)業(yè)。轉型升級步伐較慢的資源型城市和老工業(yè)基地領(lǐng)先在城市錦標賽的起點(diǎn)，但卻在中途慢慢掉隊。這或許也能解釋為什么倚重鋼鐵、化工、機械、紡織、電解鋁等資源型產(chǎn)業(yè)的山東在新經(jīng)濟主導的競爭中與廣東和浙江的差距在不斷拉大。即便是2018年GDP超過(guò)2000億元的西部地區城市，實(shí)現由1000億元到2000億元的跨越，并初步確立其主導產(chǎn)業(yè)的時(shí)間在4—10年（快的如柳州用了4年時(shí)間、慢的如曲靖用了9年時(shí)間，東部沿海地區的地級市這一時(shí)間在3—5年）。然后在未來(lái)的2000億—3000億元、3000億—5000億元的經(jīng)濟總量增長(cháng)中它們將像東中部地區城市一樣逐步推動(dòng)主導產(chǎn)業(yè)的更替。在經(jīng)濟新常態(tài)下，城市發(fā)展動(dòng)力從要素驅動(dòng)、投資驅動(dòng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)，傳統制造業(yè)產(chǎn)能壓縮，如何推動(dòng)城市制造能力提升，增強制造業(yè)的國際和國內競爭力成為每個(gè)城市發(fā)展過(guò)程中需要考慮的重要問(wèn)題。在城市主導產(chǎn)業(yè)確立之后，提升制造業(yè)服務(wù)化程度（劉斌等，2016）和產(chǎn)品精深加工能力成為提升城市制造力的主要方向。
五、文化力：城市發(fā)展高級階段的重要驅動(dòng)力
文化是城市的精神和靈魂，城市是文化的載體。從城市發(fā)展史來(lái)看，文化因素越來(lái)越成為城市競爭的重要領(lǐng)域。文化力具體體現在城市文化對城市發(fā)展的拉動(dòng)能力。傳統歷史文化悠久的城市具有先天的文化力優(yōu)勢，但只有那些能將文化與經(jīng)濟緊密結合的城市才能更好地運用傳統文化力的優(yōu)勢，一些新潮文化的培育和引進(jìn)也會(huì )形成新的促進(jìn)城市發(fā)展的文化力。
1.文化對城市發(fā)展的影響：引領(lǐng)城市復興
勞倫斯·哈里森（2002）認同地理位置（包括天然資源）和氣候是影響國家窮富的重要因素。幾乎所有發(fā)達的民主國家都是在溫帶地區，而貧窮的國家大多是在熱帶地區。但他又指出存在很多例外，如新加坡在熱帶地區，說(shuō)明儒學(xué)文化的作用勝過(guò)地理條件，而地理條件也無(wú)法解釋意大利南北方地區的差距。同時(shí)，塞繆爾·亨廷頓（2010）指出，只有在地理與文化一致時(shí)，區域才可能作為國家之間合作的基礎。離開(kāi)文化，地理上的臨近不會(huì )產(chǎn)生共同性，而可能出現相反的情況。
在以經(jīng)濟建設為中心的城市發(fā)展初期，一切生產(chǎn)要素和資源配置圍繞經(jīng)濟展開(kāi)，文化僅作為相對次要的要素從屬于城市發(fā)展的整體目標（馬晨吳煒等，2017），文化力在城市發(fā)展中的作用尚不十分明顯。但在城市發(fā)展的中后期，文化對城市經(jīng)濟發(fā)展的拉動(dòng)作用開(kāi)始凸顯。歐洲許多城市通過(guò)采取“文化引領(lǐng)復興模式”——即以文化資源和價(jià)值彰顯為核心引領(lǐng)城市其他要素的提升和轉型，實(shí)現城市發(fā)展的提升、轉型甚至全面復興。城市化程度和經(jīng)濟現代化程度能夠改變城市的文化價(jià)值觀(guān)和社會(huì )制度。如果誰(shuí)能創(chuàng )造出被廣泛接受的新的城市價(jià)值體系，那將會(huì )在城市軟實(shí)力上取得競爭優(yōu)勢（侯百鎮，2005）。
2.發(fā)揮文化力的拉動(dòng)作用：培育城市文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)
對于處在激烈的全球化競爭中的城市而言，利用文化驅動(dòng)城市經(jīng)濟增長(cháng)打造核心競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟多元化，已成為政策制定者的共識（張文忠等，2019）。文化取決于城市的歷史和自然生態(tài)，事實(shí)上也是由其區位和資源決定的。可以說(shuō)，城市的區位力和資源力決定了文化力的雛形。但要實(shí)現上述利用文化形成強大的文化力驅動(dòng)城市經(jīng)濟增長(cháng)，就必須充分運用要素力培育文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)文化與經(jīng)濟的相互滲透。文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)屬于高素質(zhì)人才、資金和空間聯(lián)結而成的“活態(tài)產(chǎn)業(yè)”（仲利強等，2017）。
3.區域一體化和城市群培育：文化力的作用
由于城市的經(jīng)濟發(fā)展絕不是孤立的，而是與其他城市互相影響、互相作用，因此文化因素對于城市的發(fā)展也有重要的促進(jìn)作用。如果兩個(gè)城市同屬于一個(gè)文化環(huán)境，那么其經(jīng)濟聯(lián)系和合作將更為緊密，文化力將推動(dòng)兩個(gè)及以上的城市更好地融合，進(jìn)而形成區域一體化和城市群培育的內在動(dòng)力。這或許能從某種程度上解釋為什么長(cháng)三角地區成為中國區域一體化程度較高的地區之一，同時(shí)也形成了中國較為成熟的城市群之一。雖然從空間和時(shí)間尺度來(lái)看，這一區域存在著(zhù)以蘇州、無(wú)錫為代表的吳文化、以上海為代表的海派文化、以皖南地區為代表的徽州文化，并且這些文化在不同歷史時(shí)期相互更替和影響。但長(cháng)三角地區的三省一市由于擁有共同的江南文化基因，因而在經(jīng)濟合作上能夠走得更深、更遠。相比而言，北京的皇城文化、天津的漕運文化和河北的燕趙/直隸文化的核心精神不同，內涵和外延各異，在某種程度上也會(huì )阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。
六、空間力：與區位力密切相關(guān)
在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟體系中，城市經(jīng)濟增長(cháng)不只依靠其自身基礎，還受到其周邊城市的影響。相鄰城市之間的生產(chǎn)要素、經(jīng)濟活動(dòng)在空間上的流動(dòng)不斷增強，區域經(jīng)濟活動(dòng)的空間關(guān)聯(lián)對區域經(jīng)濟產(chǎn)生重要影響，這種影響即為溢出（別小娟等，2018）。地區間的擴散（涓滴）作用為正溢出效應，回流（極化）作用為負溢出效應。經(jīng)濟溢出包括知識溢出、增長(cháng)溢出等，具有可正可負的性質(zhì)（王錚等，2005）。溢出效應推動(dòng)形成了城市之間的空間力。對一個(gè)城市而言，空間力既可以來(lái)自周邊地區其他城市，也可以通過(guò)外貿聯(lián)系來(lái)自地理距離更加遙遠的城市和國家。空間力與區位力密切相關(guān)，區位力的增強可以帶動(dòng)空間力的增加，但其強弱取決于城市和城市之間的發(fā)展階段差距、產(chǎn)業(yè)結構等因素。
1.毗鄰地區城市群內空間力的表現：虹吸效應vs擴散效應
繆爾達爾、赫希曼和弗里德曼等的理論都認為，大城市對周邊小城市具有集聚和擴散的雙重作用，且與發(fā)展階段有關(guān)。城市群形成初期，集聚作用占主導地位，大城市吸納周邊小城市要素，進(jìn)而抑制小城市發(fā)展；城市群形成的中后期，擴散作用占主導地位，臨近大城市的小城市因得到正向的溢出效應而獲得更強的增長(cháng)動(dòng)力。新經(jīng)濟地理學(xué)則提出了大城市作用于周邊小城市的“集聚陰影”效應，即大城市對其周邊地區的要素吸納會(huì )形成一個(gè)不利于小城市增長(cháng)的陰影區，只有距離大城市的距離超過(guò)一定閾值的小城市才會(huì )避免大城市的虹吸負效應（孫斌棟等，2016）。研究表明，都市化地區的溢出作用在45—60英里半徑內最為顯著(zhù)，在更遠的距離就不再顯著(zhù)（Feser and Isserman，2007）。
以京津冀為例觀(guān)察其空間力的變化。2000年以來(lái)，京津冀產(chǎn)業(yè)空間關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò )的密度和關(guān)系數總體呈現上升趨勢，天津在京津冀產(chǎn)業(yè)空間關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò )中的中心地位逐步確立（溫科等，2019年），而北京科技、資本密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展襲奪了外圍地區的生產(chǎn)要素，引致負面的回流效應（毛琦梁等，2014年）。2013年之前，京津冀縣域地區的經(jīng)濟發(fā)展存在顯著(zhù)的空間溢出效應，但仍以負向溢出為主（張學(xué)波等，2016年）。隨著(zhù)交通等基礎設施網(wǎng)絡(luò )的不斷健全，京津冀區域經(jīng)濟發(fā)展的虹吸效應距離從20世紀90年代的95千米外延至21世紀初的115千米，經(jīng)濟冷點(diǎn)的負向溢出最遠距離約為130千米，而經(jīng)濟熱點(diǎn)在120千米距離內更多趨于明顯的虹吸效應（劉浩等，2016年）。在粵港澳大灣區內部，2000年以來(lái)各城市經(jīng)濟增長(cháng)的空間關(guān)聯(lián)度逐年上升，相互依賴(lài)的程度逐年增強（徐芳燕，2019年），而香港→深圳→珠三角其他城市→粵東西北地區的產(chǎn)業(yè)梯度溢出效應正在推動(dòng)大灣區形成新的經(jīng)濟增長(cháng)極點(diǎn)。
2.不同國家城市間空間力的表現：貿易的作用
20世紀90年代以來(lái)，中國東部沿海地區的城市在強大的區位力作用下，通過(guò)吸收國外直接投資和接受?chē)馄髽I(yè)的代工合同等方式，大力發(fā)展加工貿易，通過(guò)融入全球經(jīng)濟實(shí)現了城市自身的快速發(fā)展。而從外部空間力的地理分布來(lái)看，中國東部沿海地區城市從1992年之前主要受亞洲地區城市空間力拉動(dòng)作用，轉換為1993—2007年同時(shí)受到亞洲、美國和歐洲地區城市空間力的共同拉動(dòng)，再轉換為2008年以來(lái)受到亞洲、歐美和“一帶一路”沿線(xiàn)國家空間力的共同拉動(dòng)（殷為華等，2017）。從“一帶一路”沿線(xiàn)國家對中國不同地區城市產(chǎn)生的空間力來(lái)看，東部沿海地區、中部地區及西部地區非邊境省份城市主要受到東南亞、西亞及中東地區兩大板塊空間力拉動(dòng)，西部地區及北部地區邊境省份城市主要受到中亞、南亞、蒙俄等板塊空間力拉動(dòng)（公丕萍，2015）。
七、政策力：促進(jìn)城市發(fā)展的重要推手
政策力可以視作國家和省級層面針對城市發(fā)展出臺的各項政策對城市經(jīng)濟發(fā)展的拉動(dòng)力。改革開(kāi)放以來(lái)，中國政府針對不同時(shí)期的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段實(shí)施了不同的區域政策，包括以經(jīng)濟特區和沿海開(kāi)放城市為重點(diǎn)的東部沿海地區率先發(fā)展政策、以浦東開(kāi)發(fā)為龍頭的沿江開(kāi)發(fā)政策、海關(guān)特殊監管區政策、西部大開(kāi)發(fā)政策、資源型城市和老工業(yè)基地支持政策、老少邊窮地區支持政策、沿邊地區開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策、主體功能區政策、自由貿易試驗區和自由貿易港政策等。通過(guò)稅收減免、貸款貼息、轉移支付、資金配套等政策推動(dòng)了特定地區城市制度環(huán)境的改善和經(jīng)濟發(fā)展，進(jìn)而提升了城市的競爭力。
1.城市為什么會(huì )失敗？——制度決定論
德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·羅賓遜（2015）認為，國家在包容性制度體系下，通過(guò)創(chuàng )新、投資和培育積極進(jìn)取的社會(huì )氛圍，整體社會(huì )效率將會(huì )提高，于是走向經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的正向循環(huán)。而在攫取型制度體系下，精英階層不肯放棄權利，任意剝奪普通大眾的產(chǎn)權，阻礙創(chuàng )新進(jìn)而導致貧富分化嚴重，最后引發(fā)社會(huì )動(dòng)蕩和革命。兩位作者也曾經(jīng)以計量手段論證：制度是經(jīng)濟績(jì)效的根本性決定因素，而緯度、氣候、資源等則影響甚微，這就直接否定了認為地理等因素對經(jīng)濟發(fā)展有重要作用的觀(guān)點(diǎn)（Acemoglu Daron，2001）。雖然阿西莫格魯和羅賓遜“制度決定論”的觀(guān)點(diǎn)遭到了弗朗西斯·福山、Edward Glaeser等（2004）學(xué)者的批判，但選擇什么樣的制度和體制機制的確是影響城市經(jīng)濟發(fā)展的主要因素之一。制度是城市發(fā)展內在的“隱秩序”，城市興亡過(guò)程中的“物競天擇”很大程度上取決于制度的優(yōu)劣（趙燕菁，2009）。城市轉型效應與制度轉型結果相關(guān)性顯著(zhù)，也就是說(shuō)，制度因素是城市發(fā)展的核心動(dòng)力（楊永春等，2016）。
2.城市層面：政策引致的發(fā)展差距
法律上正式的政治制度廣泛影響投資水平、創(chuàng )新以及對市場(chǎng)發(fā)揮作用的方式，非正式制度涉及公共機構、私人團體以及個(gè)人如何形成并運用自己的規則（邁克爾·斯托帕爾，2020）。在對中國城市進(jìn)行規劃中，城市層面的制度差異并不明顯，但政策的差異是較大的，差別化的政策力對不同城市產(chǎn)生了差別化的拉動(dòng)效應。
20世紀90年代以來(lái)，中國從中央到地方層面對不同類(lèi)型城市施加的政策力始終圍繞著(zhù)改革、開(kāi)放、綠色、創(chuàng )新領(lǐng)域展開(kāi)。如果以制度學(xué)派的視角看中國城市競爭，同樣可以發(fā)現中國的城市增長(cháng)錦標賽已逐漸由過(guò)去的項目和資金競爭、政策優(yōu)勢競爭轉向制度優(yōu)勢競爭。在中國中西部地區很多城市還局限在過(guò)去爭取項目和資金的舊思維時(shí)，東部沿海地區以及中西部地區的部分城市所設立的自貿試驗區已不再考慮爭取財稅優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)補貼、轉移支付等做“加法”的政策，而是積極爭取做“減法”的權力——自己設計新制度和不再執行各部委制定的“舊制度”。中周期視角下的城市競爭將是制度的競爭，誰(shuí)在制度設計上取得優(yōu)勢，誰(shuí)就能在城市經(jīng)濟增長(cháng)錦標賽中獲得持續的動(dòng)力。
3.制度融合：區域一體化發(fā)展的更高階段
從當前的粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角區域一體化發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展等國家重大區域戰略實(shí)施上看，制度融合相比設施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)和創(chuàng )新鏈構建而言是區域一體化發(fā)展的更高階段。粵港澳大灣區建設的難點(diǎn)在于港澳和珠三角地區兩種制度下的各種分歧，而不在于修路、架橋和貿易投資，其成功的前提也在于尋找兩種制度的“最大公約數”。如何深化珠三角地區與港澳之間的密切往來(lái)和合作，使制度張力得以產(chǎn)生并轉化為制度改革的動(dòng)力促使治理機制發(fā)生動(dòng)態(tài)轉變（李芝蘭等，2020年），是下一步粵港澳大灣區建設的重要命題。同時(shí)，珠三角地區內部各城市所享受和實(shí)施的政策差異也形成了一定的“制度鴻溝”。作為中國特色社會(huì )主義先行示范區的深圳在營(yíng)商環(huán)境、開(kāi)放、創(chuàng )新、要素改革領(lǐng)域集聚的政策力遠大于珠三角地區其他城市，形成了珠三角地區的“制度高地”。
八、治理力：統籌調配城市建設資源
治理力衡量了城市管理者們根據城市定位、目標和規劃對城市發(fā)展所需的資源、要素投入在空間和時(shí)間上統籌安排調配以提供地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，進(jìn)而提升城市競爭力的能力。城市所在政府對城市的治理能力是國家治理能力在地方的延伸。隨著(zhù)中國城市經(jīng)濟競爭的日趨激烈，資源供給的相對有限性和治理需求的無(wú)限性對地方政府的治理能力的結構分布及重點(diǎn)內容提出了新的要求。在過(guò)去中國城市發(fā)展中出現的常住人口城鎮化率高于戶(hù)籍人口城鎮化率、城市土地粗放供應、產(chǎn)城分離、產(chǎn)業(yè)圍城、城市債務(wù)風(fēng)險累積等問(wèn)題都反映出部分城市管理者的治理力較低。在中國社會(huì )的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的背景下，地方政府如何提升城市治理能力就成為中國推進(jìn)國家治理能力現代化的重要命題。
1.從企業(yè)管理到城市治理：定位、目標與戰略
約翰·劉易斯·加迪斯（2019）指出：如果把刺猬式思維理解為對戰略目標和愿景的規劃，把狐貍式思維理解為對自身能力的評估和調控，那么目標與能力的平衡即為戰略，戰略即為無(wú)限遠大的抱負與必然有限的能力之間的結合。這與邁克爾·波特（2014）的思想一脈相承：企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰略是“定位的選擇”，但企業(yè)若要成功，只有“優(yōu)秀的定位”是不夠的，為實(shí)現這個(gè)定位，還需要“優(yōu)秀的企業(yè)能力”。一個(gè)企業(yè)和公司的發(fā)展離不開(kāi)一個(gè)好的戰略的制定。德魯克（2006）指出，企業(yè)制定經(jīng)營(yíng)戰略首先要確定企業(yè)使命，搞清企業(yè)擔負何種社會(huì )責任，是何種性質(zhì)企業(yè)，應從事何種事業(yè)，然后把企業(yè)使命轉化為企業(yè)的戰略目標。在中國特色的政績(jì)考核、財稅構架和責權體系下，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”雙重競爭機制所形成的政經(jīng)互動(dòng)模式使得中國的城市培育和治理更像在經(jīng)營(yíng)一家“城市公司”。城市主政官員需要根據內外部環(huán)境變化制定和動(dòng)態(tài)調整這家“公司”的定位、戰略、目標，實(shí)施提升自身能力的舉措，并評估實(shí)施這一戰略所需要付出的機會(huì )成本和損失，最終提升本“公司”較其他“公司”的競爭力，以不斷贏(yíng)得一輪又一輪的城市競爭錦標賽。這也是中國城市規劃的基礎和內核。
2.城市治理力的影響因素：高級官員的任命
斯蒂格利茨、尤素福等（2013）在《東亞奇跡的反思》一書(shū)中總結了世界銀行等機構研究的東亞經(jīng)濟增長(cháng)模式的4個(gè)方面因素，其中一個(gè)即為強調發(fā)展一套官僚體系的策略，它需要一批有能力的、高薪的行政人員，他們能在一定程度上獨立于政治壓力，獲準授權以推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展規劃的制定，進(jìn)而促進(jìn)最大的產(chǎn)出和就業(yè)。但尤素福又發(fā)現，只有少部分國家能夠有效地建立和使用經(jīng)濟官僚，在大多數情況下，官僚是很難獨立于政治和企業(yè)壓力之外的，短期政治考慮的嚴苛要求開(kāi)始超越長(cháng)期的戰略性考慮。高級官員任命對城市發(fā)展而言是政治考量，但卻對城市經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)營(yíng)治理能力影響重大（周黎安，2007；徐現祥，2010；姚洋，2013）。高級官員通過(guò)影響政治生態(tài)、改變城市經(jīng)營(yíng)策略、改變資源投向和要素分配進(jìn)而對城市的制度構建、區域均衡、營(yíng)商文化、價(jià)值觀(guān)念、社會(huì )風(fēng)氣形成影響。
3.城市治理力的評價(jià)標準：以人為本的規劃制定與實(shí)施
當前，中國經(jīng)濟已由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化成為全面深化改革的總目標。從城市治理的角度來(lái)看，城市治理理論是城市戰略規劃的核心理論，而城市戰略規劃是城市治理的重要工具（鄭國，2016）。縱觀(guān)中國諸多城市制定的戰略和規劃，有多少能實(shí)現目標和能力的平衡，為實(shí)施這些戰略又付出了多大的代價(jià)和成本，就可以看出“城市公司”“經(jīng)營(yíng)者”管理和經(jīng)營(yíng)的能力和水平。與城市高質(zhì)量發(fā)展階段相匹配的城市規劃的價(jià)值導向應該是社會(huì )公平和以人為本，其服務(wù)對象應包括弱勢群體在內的整個(gè)社會(huì )群體（康艷紅等，2006），而不是成為城市主政者隨意決策和服務(wù)“精英主義”的附庸與背書(shū)。在當前城市發(fā)展的邏輯由聚資轉向聚人、城市發(fā)展的訴求從追求人口規模到注重人口質(zhì)量、城市發(fā)展理念從輕人本到重人本的階段（于濤等，2018），從人本角度評估城市規劃的實(shí)施成效就成為評價(jià)城市治理能力的重要手段。
九、總結
本研究在總結對城市經(jīng)濟發(fā)展影響因素的各類(lèi)研究基礎上，提出了一個(gè)解釋城市經(jīng)濟發(fā)展的因素分析框架，以便更好地支持和推動(dòng)中國城市規劃的開(kāi)展。城市是一個(gè)復雜的系統，在城市生命周期的不同階段，不同的因素在主導著(zhù)城市的發(fā)展，本研究總結的八種力量在城市成長(cháng)的過(guò)程既存在自身的演變，又在對其他力量產(chǎn)生影響。八力分析模型是一個(gè)互動(dòng)的體系，內部的每個(gè)因素都會(huì )強化或改變其他因素的表現。區位力、資源力和要素力是一個(gè)城市的基礎性力量，決定了城市發(fā)展初期的勢頭，制造力、文化力、空間力、政策力、治理力則在城市發(fā)展的中后期發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。城市發(fā)展初期的資源力、要素力對城市生命周期的成長(cháng)并不是決定性的，中國東北地區、西部地區和中部地區許多資源型城市雖然贏(yíng)在了城市錦標賽的起點(diǎn)，但卻在資源力驅動(dòng)減弱而制造力驅動(dòng)不足中逐漸掉隊。相比而言，從東部沿海地區城市的發(fā)展軌跡來(lái)看，區位力以及由此形成的空間力在城市生命周期成長(cháng)中扮演了更為重要的角色，在政策力的外部沖擊下，區位力、空間力推動(dòng)城市制造力的快速形成，并實(shí)現要素力和制造力互相促進(jìn)的正向循環(huán)。而缺乏政策力沖擊的城市區位力和空間力提升緩慢，難以有效推動(dòng)形成快速增長(cháng)的制造力，只能依靠自身的資源力推動(dòng)制造力的形成，而其要素力也遲遲得不到改善。在城市發(fā)展的高級階段，文化力的作用開(kāi)始顯現，并作為制造力之外拉動(dòng)城市發(fā)展的重要補充。治理力對城市發(fā)展的影響貫穿城市生命周期，并且其影響具有較大的不確定性。需要指出的是，這一研究尚有一些需要進(jìn)一步探討和深化的問(wèn)題，如八種力量在城市生命周期的不同階段的相互作用關(guān)系、分析區域層面與分析城市層面考慮的因素是否需要進(jìn)行適當調整、如何進(jìn)一步從短周期、中周期、長(cháng)周期中識別主導城市經(jīng)濟發(fā)展和區域協(xié)同發(fā)展的力量等，這些問(wèn)題都將在后續研究中進(jìn)一步厘清和探討。
作者：盧偉，男，國家發(fā)展和改革委員會(huì )宏觀(guān)經(jīng)濟研究院國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所區域發(fā)展戰略研究三室主任，副研究員。
黃征學(xué)，男，國家發(fā)展和改革委員會(huì )宏觀(guān)經(jīng)濟研究院國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所國土規劃室主任，研究員。
（文章來(lái)源：《區域經(jīng)濟評論》2021年第1期）
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