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“要解決這個(gè)問(wèn)題，應該是讓更多的農業(yè)人口，尤其是農業(yè)類(lèi)就業(yè)人口到城市去創(chuàng )造更大的經(jīng)濟動(dòng)能。”
——劉守英
2021年是“十四五”開(kāi)局之年，我國將開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程。為實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展，建設現代化經(jīng)濟體系，完善國家現代治理體系，需要推動(dòng)改革再突圍。為此，中信出版集團特邀“十四五”規劃專(zhuān)家委員會(huì )委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院黨委書(shū)記、院長(cháng)劉守英，上海交通大學(xué)特聘教授陸銘，圍繞《讀懂“十四五”：新發(fā)展格局下的改革議程》一書(shū)進(jìn)行了線(xiàn)上研討會(huì )，深入分析了“十四五”規劃和實(shí)現2035年遠景目標的背景、挑戰和機遇。本推送根據錄音整理，未經(jīng)作者審閱。
《讀懂“十四五”》這本書(shū)是一個(gè)集體研究的成果，大家下了很大的功夫。通過(guò)一份總報告和一批專(zhuān)題的研究成果，各領(lǐng)域專(zhuān)家集中討論了“十四五”和到2035年，也就是今后5—15年經(jīng)濟社會(huì )領(lǐng)域的一些重大改革。內容講到了產(chǎn)權制度改革、企業(yè)治理結構改革的問(wèn)題、財稅體制改革的問(wèn)題、金融體制改革的問(wèn)題、創(chuàng )新的問(wèn)題、綠色發(fā)展的問(wèn)題、對外開(kāi)放的問(wèn)題。每個(gè)問(wèn)題我們都可以開(kāi)一次會(huì )議。但是其中一個(gè)重要的議題就是都市圈、城市群的發(fā)展。
結構性潛能對經(jīng)濟增長(cháng)來(lái)講是第一位
當然，我們在討論這些問(wèn)題的時(shí)候，還是要堅持目標導向、問(wèn)題導向。什么叫目標導向？就是對準我們要達到的目標應該進(jìn)行哪些改革。問(wèn)題導向就是有什么問(wèn)題，為了解決這問(wèn)題而去推動(dòng)改革。也就是我們平常講的逢山開(kāi)路、遇水架橋，最后就是改革要落地，要有成效。
最近我講得比較多，怎么理解中國經(jīng)濟下一步的增長(cháng)動(dòng)能。去年我們遇到了前所未有的疫情沖擊，和其他國家一樣，我們采取了相對寬松的貨幣和財政政策。現在經(jīng)濟基本上接近恢復到正常狀態(tài)，所以最近大家都在討論一個(gè)問(wèn)題就是這種寬松的政策什么時(shí)候退出，以及如何退出。決策層的態(tài)度是很明確的，就是不會(huì )急轉彎，但是這個(gè)彎還是要轉，而且要轉好這個(gè)彎。不急轉彎是因為中國經(jīng)濟目前還沒(méi)有完全恢復，特別是國際上疫情能不能以及何時(shí)才能夠控制得住，還有很大的不確定性。比如我國的宏觀(guān)杠桿率前兩年是比較高的，經(jīng)過(guò)努力已經(jīng)控制到一個(gè)比較低的水平，但是過(guò)去的一年又提升了20多個(gè)百分點(diǎn)。最近樓市、股市，有些地方比較熱，原因在什么地方？有沒(méi)有泡沫的因素？這個(gè)問(wèn)題還不好做結論，但是已經(jīng)出現了令人擔心的現象，特別是有些金融風(fēng)險現在已經(jīng)開(kāi)始暴露。所以在這種情況下這個(gè)彎一定要轉，而且要轉好。
中國在過(guò)去一段時(shí)間，宏觀(guān)政策總體上是克制的，而且度把握的比較好，沒(méi)有像西方國家那樣搞大水漫灌，但同時(shí)基本上滿(mǎn)足了救助和恢復經(jīng)濟的需求。所以當我們的經(jīng)濟回歸常態(tài)以后，宏觀(guān)政策的所謂轉彎難度相對還比較小。
但是最近我注意到一個(gè)情況，就是很多人把經(jīng)濟增長(cháng)的寶押在宏觀(guān)政策上，總是希望宏觀(guān)政策松一些，以為松一些中國經(jīng)濟就會(huì )好一些。所以我覺(jué)得需要講清楚一個(gè)問(wèn)題，包括貨幣政策、財政政策在內的宏觀(guān)政策，在現階段中國經(jīng)濟增長(cháng)中到底起什么作用。
從邏輯上來(lái)講，宏觀(guān)政策在經(jīng)濟增長(cháng)中主要起短期平衡和穩定的作用。中國經(jīng)濟將近40年是高速增長(cháng)，過(guò)去一些年已經(jīng)轉入中速增長(cháng)。我們之所以能夠高速增長(cháng)、中速增長(cháng)，主要靠的是結構性潛能。什么叫做結構性潛能呢？就是中國作為一個(gè)后發(fā)經(jīng)濟體，在技術(shù)進(jìn)步、結構轉型升級、城市化等方面所具有的增長(cháng)潛能。通俗地說(shuō)就是發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)做過(guò)了，中國正在做，或者我們有可能有條件做的事情，這些事情所帶動(dòng)的增長(cháng)動(dòng)能。如果一定要排個(gè)順序的話(huà)，結構性潛能對經(jīng)濟增長(cháng)來(lái)講是第一位的，宏觀(guān)政策是第二位甚至第三位的。當然這個(gè)排序未必合理，因為結構性潛能和宏觀(guān)政策的作用各不相同，不能相互替代。但是如果沒(méi)有結構性潛能，宏觀(guān)政策再高明其實(shí)你也不會(huì )比發(fā)達經(jīng)濟體好到哪去，很難有高速或者中速的增長(cháng)。所以我們可以把結構性潛能看成是一只蘋(píng)果，發(fā)達經(jīng)濟體是一只熟透了的蘋(píng)果，中國這只蘋(píng)果目前只熟了一半，還是半紅半青，所以我們還是有結構性潛能可以利用的。我是想強調我們把主要的注意力和精力還是要放到發(fā)掘結構性潛能，而不是宏觀(guān)刺激政策上來(lái)。否則如果本末倒置，我們將會(huì )貽誤戰略機遇期。
“1+3+2”的結構性潛能框架
潛能到底怎么理解？我們在高速增長(cháng)期，結構性潛能主要是房地產(chǎn)、基建、出口等等，但是最近一些年這些結構性潛能在逐步地減弱或者消退，所以“十四五”，乃至更長(cháng)一段時(shí)間，比如說(shuō)到2035年，我們必須著(zhù)力發(fā)掘與中速增長(cháng)期相配套的這些結構性潛能。
最近我提了一個(gè)“1+3+2”的結構性潛能框架，“1”就是我們今天會(huì )議討論的主題，就是都市圈、城市群發(fā)展為龍頭，為下一步中國的中速高質(zhì)量發(fā)展打開(kāi)空間。我先講一個(gè)最簡(jiǎn)單的判斷，就是“十四五”期間乃至以后更長(cháng)一段時(shí)間，中國經(jīng)濟新的增長(cháng)動(dòng)能百分之七八十應該就在這個(gè)范圍之內，就是在都市圈和城市群這個(gè)范圍之內。
所謂“3”是指實(shí)體經(jīng)濟方面，我們得補上中國經(jīng)濟循環(huán)過(guò)程中新的三大短板，過(guò)去一些年我們也是補三個(gè)短板，現在新的三個(gè)短板要補：一是基礎產(chǎn)業(yè)效率不高，像能源、物流、通信、金融等基礎產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域仍然不同程度地存在著(zhù)行政性壟斷、競爭不足，所以補這個(gè)短板將有利于全社會(huì )降成本；二是中等收入群體規模不大，今后10-15年我們提了一個(gè)目標，就是中等收入群體應該實(shí)現倍增的目標。也就是說(shuō)，由目前的4億人左右增加到8-9億人。實(shí)現這個(gè)目標，補上這個(gè)短板將有利于擴大需求，特別是消費需求，同時(shí)擴大人力資本；三是基礎研發(fā)能力不強，中國最近幾年創(chuàng )新發(fā)展很快，但是基礎研究和源頭創(chuàng )新是我們的短板。最近一段時(shí)間，國際上有人卡我們的脖子，但是我們自己看一看，就我們內循環(huán)有沒(méi)有自己“卡脖子”的地方，基礎研究、源頭創(chuàng )新就是我們自己的短板，或者說(shuō)自己“卡脖子”的環(huán)節。所以只有補上這個(gè)短板，才能夠有效地應對外部“卡脖子”問(wèn)題，同時(shí)為建設創(chuàng )新型國家打牢基礎。
所謂“2”是指數字經(jīng)濟和綠色發(fā)展為兩翼，數字經(jīng)濟和綠色發(fā)展它是全球范圍內的一個(gè)新的增長(cháng)潛能。最近我注意到歐盟講疫后重建的時(shí)候，經(jīng)濟復蘇的時(shí)候，特別強調兩個(gè)動(dòng)能：一個(gè)是數字技術(shù)，一個(gè)是綠色發(fā)展。這是全球范圍的一個(gè)新的增長(cháng)動(dòng)能。但是盡管這是一個(gè)新的增長(cháng)潛能，但是我們中國有優(yōu)勢。剛才我講的“1+3+2”這個(gè)結構性潛能就是一個(gè)龍頭引領(lǐng)，補足三大短板，兩個(gè)翅膀賦能。
都市圈、城市群發(fā)展的5個(gè)問(wèn)題
關(guān)于未來(lái)都市圈、城市群的發(fā)展，我想點(diǎn)五個(gè)問(wèn)題：
第一個(gè)問(wèn)題，就是城市化到了這個(gè)階段，為什么它會(huì )采取都市圈、城市群的形態(tài)？據我所知，最近幾年人口流動(dòng)重點(diǎn)已經(jīng)不是由農村到城市，而是由小城市或者說(shuō)中西部的城市、東北的城市到三大都市圈，還有內地的一些省會(huì )城市為主的新的都市圈。那么為什么會(huì )發(fā)生這樣一種流動(dòng)？當然我們經(jīng)濟學(xué)上講的是所謂的集聚效應，就這個(gè)集聚效應怎么提高生產(chǎn)率，包括都市圈本身它演變的規律和特點(diǎn)是什么，這方面其實(shí)現在還有爭議，但是我覺(jué)得這是一個(gè)基本的理論問(wèn)題需要搞清楚。
第二個(gè)問(wèn)題，就是生產(chǎn)要素，特別土地、人員、資金。這些要素的雙向流動(dòng)，或者說(shuō)它的市場(chǎng)化，這個(gè)和都市圈、城市群發(fā)展到底有什么關(guān)系。剛才我們講的集聚效應，集聚效應就是前提要素要能夠流動(dòng)起來(lái)，我們最近一些年遇到的問(wèn)題，比如農民要進(jìn)城很困難，找工作可以，但是基本的公共服務(wù)，包括一些制度性的因素，比如戶(hù)口問(wèn)題很難解決，這是一個(gè)方面。另外一方面，最近幾年其實(shí)很多城里人也想下鄉，特別是要搞都市圈的發(fā)展，重點(diǎn)是那個(gè)圈的發(fā)展，很多城里人想到核心城市周邊的小城市里去，現在那些地方可能還是農村，但現在面臨著(zhù)各種各樣的問(wèn)題和困難。就所謂城里人下鄉似乎遇到的困難不比農村進(jìn)城少，有些方面可能還多。像土地問(wèn)題，我們現在農村集體土地制度改革，特別像集體土地入市的問(wèn)題，宅基地能不能流轉？怎么流轉？很多理論問(wèn)題，具體的操作中的政策問(wèn)題都和都市圈、城市群的發(fā)展都是硬約束。
第三個(gè)問(wèn)題，就是都市圈、城市群的發(fā)展和我們現在區域發(fā)展是什么關(guān)系。最近討論比較多，南北區域差距拉大。我直觀(guān)的感受我覺(jué)得和我們這兩年有直接的關(guān)系，這可能就是我們需要討論的一個(gè)問(wèn)題。
第四個(gè)問(wèn)題，就是空間規劃，特別是城市規劃與市場(chǎng)機制之間的關(guān)系。我們平常講的規劃定了以后，一張藍圖畫(huà)到底。但是回過(guò)頭看看，我們過(guò)去做的規劃有些也不大符合實(shí)際。因為規劃最終還是人在制定的，人的認識是有局限性的。在改革開(kāi)放開(kāi)始的時(shí)候，我們認為通過(guò)政府可以做出很好的規劃，來(lái)規劃行業(yè)的發(fā)展、企業(yè)的發(fā)展，政府有了規劃以后，行業(yè)、企業(yè)按照規劃做就行了，但是之后慢慢發(fā)現這個(gè)是做不到的。現在在空間上，是不是說(shuō)我們一些主管部門(mén)做一個(gè)規劃就一定符合實(shí)際，就很高明？我看過(guò)這個(gè)領(lǐng)域的一些文獻和政府文件，也曾經(jīng)跟他們討論過(guò)一個(gè)問(wèn)題，就是在空間規劃領(lǐng)域的文件中我幾乎很少看到提市場(chǎng)的作用，也沒(méi)有看到市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用這句話(huà)。市場(chǎng)在空間規劃領(lǐng)域還需要不需要，起不起決定性的作用？這是一個(gè)理論問(wèn)題，我覺(jué)得確實(shí)需要探討。
當然，它實(shí)際上也是個(gè)現實(shí)問(wèn)題。因為我個(gè)人的觀(guān)察是市場(chǎng)是在起作用，最直接的就是人口和流向。我們講都市圈、城市群的發(fā)展，發(fā)展最快的就是人，就是老百姓有兩條腿他所做出的選擇，他們去那些地方是發(fā)展最快的。所以有沒(méi)有一種必要是說(shuō)我們的規劃，包括我們的公共服務(wù)的配給，包括一些土地等等資源的分配，有些土地指標還要分配，是不是可以和市場(chǎng)的信號之間能夠建立起一種聯(lián)系？這些問(wèn)題我覺(jué)得需要討論。
第五個(gè)問(wèn)題，就是現在講中等收入群體的擴大。剛才我講的三大短板中一個(gè)就是中等收入群體，我們希望能夠倍增。它和都市圈、城市群發(fā)展是什么關(guān)系？我們有個(gè)初步的研究，就是中國將來(lái)中等收入群體擴大，也就說(shuō)是現在還有一部分處在低收入狀態(tài)的這部分人，他有可能成為中等收入群體的，大部分是農民工，已經(jīng)進(jìn)城了，他們下一步是最有可能進(jìn)入中等收入群體的，但是他們在什么地方能夠進(jìn)入中等收入群體呢？可能相當大一部分就是在都市圈、城市群的范圍之內。所以都市圈、城市群的發(fā)展對我們推進(jìn)中等收入群體的擴大，促進(jìn)城鄉的融合發(fā)展的意義也是相當重大的。這個(gè)問(wèn)題我覺(jué)得也很值得深入地研究。
另外，我認為很重要的一點(diǎn)是我們各個(gè)地區，包括各個(gè)省、各個(gè)市，甚至各個(gè)縣能不能給它比較大的自主決策權。據我所知，城市領(lǐng)導者有很多想法，能不能給他們比較大的自主選擇的空間，他們認識到有更好的辦法，讓他去試一試。中國未來(lái)城市的發(fā)展應該是讓人民生活的更富裕、更幸福、更有安全感，在更大范圍里更有競爭力。這樣都市圈、城市群的發(fā)展，從底層來(lái)講把流動(dòng)的渠道打開(kāi)，從政府做決策環(huán)節上，讓各個(gè)地方有比較大的選擇權。如果有這樣一個(gè)局面出現的話(huà)，我覺(jué)得中國的都市圈、城市群發(fā)展過(guò)程一定是生氣勃勃，一定是很有創(chuàng )新性，而且一定會(huì )出現我們現在都想象不到的創(chuàng )舉，將來(lái)會(huì )證明中國是一個(gè)很有創(chuàng )造性的國度。這個(gè)過(guò)程一個(gè)方面是使我們的經(jīng)濟能夠實(shí)現增長(cháng)，再一個(gè)就是我們的增長(cháng)能夠更好地滿(mǎn)足人力資本發(fā)展的需要，人們美好生活各方面的需要。
“十四五”最重要的動(dòng)能肯定是結構性潛能，結構性潛能就是怎么去理解都市圈、城市群作為整個(gè)結構性潛能最重要的動(dòng)能。整個(gè)中國改革開(kāi)放以來(lái)最重要的發(fā)展動(dòng)能實(shí)際是通過(guò)改革來(lái)推動(dòng)整個(gè)中國的結構轉變，進(jìn)入“十四五”以后，我們繼續推動(dòng)的結構性動(dòng)能和原來(lái)的結構性轉變有什么樣的差別，是要好好在“十四五”期間思考的。
“十四五”期間中國經(jīng)濟發(fā)展的動(dòng)力還是在城市
有一種觀(guān)念認為中國結構性轉變已經(jīng)差不多了，但我覺(jué)得很重要的研究是到現在為止的結構性問(wèn)題里面還有什么樣的動(dòng)力機制？現在整個(gè)結構性問(wèn)題里最大的問(wèn)題在哪？從數據來(lái)看，6%-7%的農業(yè)GDP是靠將近25%的人在創(chuàng )造，這是最大的結構性問(wèn)題。我們原來(lái)認為它是因為農業(yè)的效率低，那么多的人在搞那么一點(diǎn)點(diǎn)的GDP。但是它背后的原因是什么呢？
原因是跟全世界基本經(jīng)驗來(lái)講的反差。反差就是說(shuō)所有的經(jīng)濟體在結構轉變中一個(gè)基本規律，是農業(yè)就業(yè)份額的下降速度快于GDP的下降速度。我們是恰好反著(zhù)的。我們是農業(yè)GDP下降速度很快，但是就業(yè)份額下降速度很慢。這帶來(lái)的一個(gè)結果就是大量農業(yè)勞動(dòng)力沒(méi)有更好地在城市創(chuàng )造更大的經(jīng)濟動(dòng)能。這個(gè)問(wèn)題如果不解決，我們整個(gè)農業(yè)問(wèn)題和城市的發(fā)展動(dòng)能也解決不了。所以農業(yè)的就業(yè)份額過(guò)高和農業(yè)GDP的比例兩個(gè)結構性的失衡現象一定要解決。要解決這個(gè)問(wèn)題，應該是讓更多的農業(yè)人口，尤其是農業(yè)類(lèi)就業(yè)人口到城市去創(chuàng )造更大的經(jīng)濟動(dòng)能。
我們原來(lái)講的農業(yè)份額的下降，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)份額的上升，是籠統地講基本趨勢。但是我們最新的一個(gè)研究發(fā)現它是有幾個(gè)階段的：第一個(gè)階段就是大量勞動(dòng)力的就業(yè)份額的快速下降。第二個(gè)階段就是農業(yè)的就業(yè)份額和農業(yè)GDP份額開(kāi)始慢慢重合，農業(yè)要素重組和農業(yè)產(chǎn)業(yè)革命和更多的人、更長(cháng)時(shí)間的在城市，而不是在城市和農村之間兩邊流動(dòng)。這是我想講的結構性潛能里的第一個(gè)問(wèn)題，就是要解決整個(gè)中國農業(yè)就業(yè)份額過(guò)高和不穩定的結構性潛能，讓更多的人到城市去創(chuàng )造財富。我們現在講城鄉融合也好，講鄉村振興也好，不是讓這些人去農村創(chuàng )造GDP，農村不是創(chuàng )造GDP的地方，農村也不是創(chuàng )造更多的經(jīng)濟動(dòng)能的地方。
第二點(diǎn)為什么講都市圈和城市群的？這里是解決結構性扭曲動(dòng)的主戰場(chǎng)。中國的城市化的理解不是說(shuō)我們現在有多少個(gè)城市，我們有多少人進(jìn)到城市就解決了中國城市化的問(wèn)題。都市圈最重要的一個(gè)問(wèn)題是為了促進(jìn)整個(gè)中國的國民經(jīng)濟更好地循環(huán)的主要的區域在哪？是在都市圈和城市群。第一個(gè)就是它能使各個(gè)要素之間的配置和各個(gè)要素之間的流動(dòng)，還有各個(gè)要素之間的組合的效率提高。我們現在那么大一個(gè)版圖，如果所有的要素布局都那么長(cháng)、那么大的戰線(xiàn)，你靠什么樣的機制來(lái)配置你的效率都會(huì )有問(wèn)題。我的第二個(gè)理解就是解決原來(lái)結構性問(wèn)題最主要的區域為什么在都市圈？都市圈是能夠提高這些要素配置更有效的循環(huán)，能夠提高我們這些要素組合效率。
年前很多人說(shuō)讓我一定要講講就地過(guò)年，我說(shuō)你們等著(zhù)看吧。很多人認為過(guò)年還是應該回去，如果不回去的話(huà)，中國的傳統，中國鄉村的鄉愁，農民之間的分離這些問(wèn)題都解決不了。但事實(shí)來(lái)看，這次農民就地過(guò)年實(shí)際是一場(chǎng)非常好的演練，就是觀(guān)念的轉變、代際的轉變。年輕人在城市他過(guò)得沒(méi)有像我們想象的那樣哭哭啼啼的。就地過(guò)年實(shí)際上就是一場(chǎng)如果農民在城市留下，城市形態(tài)會(huì )是什么樣的，城市經(jīng)濟是什么樣的，城市社會(huì )是什么樣的，鄉村社會(huì )會(huì )怎么樣，城鄉之間的關(guān)系會(huì )怎么樣的練。這實(shí)際上給了我們一個(gè)巨大的啟示，這些要素一定是要在重點(diǎn)的區域更好地集聚，然后更好地配置，這樣的話(huà)才能把中國的各個(gè)區域之間的關(guān)系給處理好。所以這是我想講的第二個(gè)觀(guān)點(diǎn)，就是都市圈實(shí)際上是提高我們整個(gè)國民經(jīng)濟更好循環(huán)和要素組合更好配置效率的最重要的戰場(chǎng)，不是說(shuō)其它地方不好，是這些地方是更重要的。
第三點(diǎn)就是都市圈能夠實(shí)現整個(gè)中國城鄉融合的最主要的區域。我們現在都在講城鄉融合，我的個(gè)人觀(guān)點(diǎn)是中國一定要解決城鄉問(wèn)題，但城鄉問(wèn)題核心就是解決城市和鄉村之間的經(jīng)濟的關(guān)系的問(wèn)題。現在面臨的很大問(wèn)題是不是城市和村莊兩頭一起發(fā)力，這兩種發(fā)力的方式能不能解決中國的城鄉問(wèn)題？從循環(huán)的角度來(lái)講，這兩頭是不容易連起來(lái)的。這里面連的主要的區域在哪？是在城市和鄉村融合的區域。城市和鄉村融合的區域在哪呢？在都市圈里面。
中國要形成一個(gè)良性的城鄉關(guān)系，就要通過(guò)城鄉融合。但城鄉融合實(shí)際上是要尋找它能夠使城市、縣、鎮、村莊之間能夠有效銜接的區域，一般的地方是不具備的。我們現在已經(jīng)看到的長(cháng)三角、珠三角這些經(jīng)濟已經(jīng)高度發(fā)展，城市跟鄉村之間已經(jīng)形成有效聯(lián)系的區域，是解決中國整個(gè)城鄉最重要的。中國未來(lái)要解決城鄉問(wèn)題的主戰場(chǎng)是在城鄉融合的區域，城鄉融合的區域主要是在都市圈，不能夠再遍地在不同等級的城市進(jìn)行這種要素的配置，那樣的話(huà)我們真是配置不起的。
第四個(gè)觀(guān)點(diǎn)我們要實(shí)現整個(gè)都市圈最重要的方式一定要強調要素市場(chǎng)化配置。整個(gè)都市圈的發(fā)展不是劃一個(gè)圈就能解決的，也不是靠政府手段就能夠把要素的配置做正確的，它一定是要通過(guò)要素的流動(dòng)，通過(guò)機會(huì )的尋找，另外通過(guò)城市不同功能的分工。在這個(gè)基礎上，政府再有效地發(fā)揮他的正確的作用，避免市場(chǎng)有些失靈。這樣就形成整個(gè)都市圈發(fā)展里的高效循環(huán)，另外就是功能有效的分工，就會(huì )實(shí)現我們整個(gè)中國結構性潛能的發(fā)揮，真正使都市圈成為中國新的經(jīng)濟發(fā)展的動(dòng)能。
都市圈、城市群發(fā)展的5個(gè)問(wèn)題
在整個(gè)中國經(jīng)濟增長(cháng)的大背景下，我們通常講的經(jīng)濟增長(cháng)的來(lái)源就是兩個(gè)：第一個(gè)生產(chǎn)要素積累；第二個(gè)經(jīng)濟效率的提高。從生產(chǎn)要素的積累角度來(lái)講，我們今天的人口馬上都要進(jìn)入到負增長(cháng)，現在出生率下降非常明顯。全國現在的城市面積，從全國范圍角度來(lái)講已經(jīng)是擴張非常大了。我們再看資金，現在中國從宏觀(guān)來(lái)講并不缺錢(qián)的，尤其在貨幣環(huán)境比較寬松情況下。中國接下來(lái)的經(jīng)濟增長(cháng)如果靠生產(chǎn)要素的積累，我覺(jué)得這個(gè)動(dòng)能是不足了。講到結構效應，最重要的一個(gè)結構效應其實(shí)就是農村和城市之間的結構效應，小城市和大城市的結構效應，還有一些區域的結構性效應。在這個(gè)結構調整過(guò)程中要提高資源的配置效率，包括今天可能會(huì )談到人往哪里去流動(dòng)，可以獲得更高的收入和更多的就業(yè)機會(huì )。土地配置到哪里，可以最大化土地的產(chǎn)出，資本往哪里配置，能夠獲得最大的投資的回報。我覺(jué)得在這個(gè)意義上來(lái)講，城市群和都市圈發(fā)展的重要性就非常清楚了。
第二，前面劉主任問(wèn)到要討論為什么現在把都市圈和城市群的發(fā)展要提高到這樣一個(gè)高的地位。我覺(jué)得它主要原因是來(lái)自于經(jīng)濟發(fā)展階段的不同，當前中國經(jīng)濟已經(jīng)進(jìn)入到什么樣的階段呢？盡管現在官方的表述說(shuō)我們是在工業(yè)化后期，但是我個(gè)人認為從經(jīng)濟指標來(lái)講可以看到服務(wù)業(yè)在GDP當中所占的比重和在就業(yè)當中所占的比重都已經(jīng)超過(guò)制造業(yè)了。而這又是在我們經(jīng)濟長(cháng)期以來(lái)比較重視制造業(yè)的發(fā)展的情況下出現的。如果我們和世界各國橫向比較，我做過(guò)一個(gè)數據的分析，我們如果和OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）發(fā)達國家在歷史同期相比較，我們今天服務(wù)業(yè)在GDP和就業(yè)當中所占的比重，大約都要低10個(gè)百分點(diǎn)左右。也就是說(shuō)，如果不是因為我們長(cháng)期以來(lái)比較忽視服務(wù)業(yè)的發(fā)展的話(huà)，中國經(jīng)濟很早就應該進(jìn)入到后工業(yè)化階段了。
那么當經(jīng)濟進(jìn)入到后工業(yè)化階段的時(shí)候，我們會(huì )帶來(lái)什么樣的變化呢？那就是集聚效應會(huì )比以前變得更加重要。那么這個(gè)集聚效應體現在兩個(gè)方面：一方面如果我們單體去看一個(gè)城市的話(huà)，你會(huì )發(fā)現服務(wù)經(jīng)濟范圍就很廣了，包括消費型服務(wù)業(yè)比如醫療、教育，也包括生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)比如科技、創(chuàng )新、文化。它在經(jīng)濟當中所占的比重特別高，尤其是大城市、特大城市。這樣一來(lái)，從生產(chǎn)要素配置的角度來(lái)講，如果壓制了大城市、特大城市的發(fā)展，實(shí)際上就壓制了這個(gè)城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展，壓制了創(chuàng )新的發(fā)展。
另外一個(gè)集聚效應的體現就體現在城市和城市之間的關(guān)系。當集聚效應不是那么強的時(shí)候，城市和城市之間的經(jīng)濟相對來(lái)說(shuō)是獨立的，沒(méi)有那么多的互動(dòng)。但中國今天的經(jīng)濟到了現在這個(gè)階段，隨著(zhù)集聚效應的增強，城市和城市之間的聯(lián)系變得越來(lái)越重要，而大城市跟周邊的中小城市、農村之間的都市圈內部的緊密聯(lián)系也變得越來(lái)越重要。在現在集聚效應變的更加強的情況下，通過(guò)都市圈和城市群的發(fā)展，形成一個(gè)新的增長(cháng)動(dòng)力，優(yōu)化我們經(jīng)濟的結構，它就到了必須要破題的一個(gè)階段。
具體來(lái)講，它對就業(yè)有什么影響？對消費有什么影響？通過(guò)各種各樣的數據，包括我自己的研究可以展現出一個(gè)結果，對就業(yè)肯定是促進(jìn)的。比如中國今天整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)，越是大規模的城市失業(yè)率越低，勞動(dòng)力短缺現象越嚴重。包括給農民工提供大量就業(yè)崗位的生活消費性服務(wù)業(yè)里就大量存在的是勞動(dòng)力短缺問(wèn)題。那么消費呢？相對來(lái)講我們的短板其實(shí)是在服務(wù)消費里，尤其是在城市地區。比如對于吃、穿、用產(chǎn)品的消費，已經(jīng)到了接近飽和的階段。但是相對來(lái)說(shuō)，我們比較短板的是我前面講到的醫療、教育、文化的消費，而這些消費需要面對面地來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)和消費，因為服務(wù)業(yè)的特性我們稱(chēng)之為“不可貿易品”。這樣一來(lái)，城市，特別是大城市，對于改變我們的消費不足的狀態(tài)，來(lái)促進(jìn)以?xún)妊h(huán)為主的這么一個(gè)經(jīng)濟發(fā)展新格局和結構的調整，來(lái)克服傳統。我們一直在講的中國經(jīng)濟投資比重比較高，而消費比重比較低，這樣一個(gè)經(jīng)濟發(fā)展的傳統的困境是有好處的。
關(guān)于未來(lái)要提高中等收入階層的比重問(wèn)題，大家可以想一個(gè)很簡(jiǎn)單的道理，勞動(dòng)力一定是流動(dòng)到收入更高的地方去，如果讓勞動(dòng)力流動(dòng)到收入更高的地方，就有助于提高他的收入水平。那么中國哪里是收入高的？哪里是大家用腳投票去的地方呢？那就是以大城市為核心的都市圈，從全國范圍內來(lái)講就是幾個(gè)發(fā)展優(yōu)勢比較強的城市群，特別是沿海的，京津冀、長(cháng)三角、珠三角，成為大家用腳投票到那邊就業(yè)和居住的地方。
我特別同意前面劉老師講到，如果說(shuō)結構性的因素還要做排序的話(huà)，可能毫無(wú)爭議第一要提到的就是都市圈、城市群的發(fā)展。
觀(guān)念問(wèn)題是首先要解決的問(wèn)題
前面提了一個(gè)問(wèn)題是怎么辦？我們碰到的問(wèn)題在哪里？我認為在談到具體的政策之前，我覺(jué)得觀(guān)念問(wèn)題是我們首先要解決的問(wèn)題。雖然我們從十八屆三中全會(huì )開(kāi)始就提出讓市場(chǎng)成為配置資源的決定性力量，但是如果我們討論具體問(wèn)題的時(shí)候就會(huì )發(fā)現，社會(huì )公眾，包括我們的規劃界和政策制定者是不相信市場(chǎng)的，尤其是在我們今天所討論到城市的問(wèn)題、城鄉間問(wèn)題和都市圈、城市群發(fā)展的問(wèn)題時(shí)，我們是不相信市場(chǎng)的。我們在看一些具體規劃時(shí)根本找不到“市場(chǎng)”兩個(gè)字，我們看到的都是政府怎么去干預，怎么去扭轉。產(chǎn)生這種情況的原因是什么？一方面當然和我們的起點(diǎn)有關(guān)，因為我們長(cháng)期以來(lái)在人口方面、土地方面是存在計劃經(jīng)濟時(shí)期遺留下來(lái)的對于生產(chǎn)要素配置的管制的。但是我想提兩個(gè)問(wèn)題是跟科學(xué)研究有關(guān)的：
一是對城市規模的認識。在中國一講到城市的時(shí)候，大家經(jīng)常會(huì )拿北京、上海這樣的地方來(lái)講，說(shuō)我們城市不能太大了。其實(shí)我這些年一直在試圖糾正社會(huì )公眾認識上的一個(gè)誤區，中國的城市統計在國際上是根本不可比的。中國的一些直轄市和比較大的地級市，轄區范圍內所管轄的面積和人口，如果放到歐洲、美國或者日本這樣的國家，中國的每個(gè)直轄市、地級市都相當于別人二三十個(gè)城市的概念。就以我所在的上海為例，上海管轄面積是6000平方公里，一共有20個(gè)區縣單位，這20個(gè)區縣單位如果放到東京周邊的話(huà)，就是十幾個(gè)在轄區意義上相對比較獨立的城市概念。所以我們一講中國的城市太大，就是把中國轄區意義上的城市跟其他國家的城市做比較。但是如果我們在都市圈范圍內做比較，所謂“都市圈”在學(xué)界的共識就是以一個(gè)核心大城市為帶動(dòng)的緊密連接周邊中小城市連綿發(fā)展的地帶。如果這么看的話(huà)，東京都市圈人口是3700萬(wàn)，還在繼續增長(cháng)。所以無(wú)論是北京還是上海和周邊可比范圍內的人口，都遠遠沒(méi)有達到東京圈的范圍。比如我們中國的直轄市重慶，管轄面積比寧夏還要大，我們也把它叫做城市，其實(shí)它都是一個(gè)小省了。正是由于我們這樣一些習慣性的稱(chēng)呼，才會(huì )誤以為中國城市跟別的國家城市是同一個(gè)概念。
二是關(guān)于南北經(jīng)濟的問(wèn)題。南北經(jīng)濟發(fā)展差距的問(wèn)題集中地體現了中國社會(huì )各界對于城市和區域發(fā)展問(wèn)題思想觀(guān)念上最大的誤區，就是集聚和平衡的關(guān)系。現代經(jīng)濟發(fā)展有一個(gè)規律就是經(jīng)濟和人口集中在少數地區發(fā)展制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，這些少數地區通常來(lái)講是國家在各方面條件比較優(yōu)越的地方，形成國家的增長(cháng)極，天然就是集聚發(fā)展的。但是我們中國人的傳統觀(guān)念所講的平衡，其實(shí)是講經(jīng)濟和人口要均勻分布。最近我們講到的南北發(fā)展差距大，其實(shí)大家注意到南方從經(jīng)濟總量增長(cháng)角度來(lái)講好像比北方快了，但是如果看人均水平，我國歷史上人均水平北方城市是比南方高的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國北方和南方的人均差距是在縮小的，也就是南方在追趕。而且我最近也有關(guān)于南北差距在發(fā)言，我講到南方因為有長(cháng)江沿線(xiàn)的城市，珠江口和長(cháng)江口的城市，這個(gè)是港口條件天然帶來(lái)的。如果不把這些城市包括在中國南方城市的統計里，中國南北人均GDP就是一樣的。由于我們一直把平衡理解為經(jīng)濟人口要平均分布，所以就總是希望通過(guò)行政性的力量阻止生產(chǎn)要素，特別是人口的自由流動(dòng)。
未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)的4大核心問(wèn)題
把這個(gè)問(wèn)題搞清楚以后，接下來(lái)怎么辦呢？我認為有幾條：
一是我認為接下來(lái)“十四五”期間，整個(gè)國家要迅速、盡快推出一批都市圈規劃。當前中國已經(jīng)有了京津冀、長(cháng)三角、粵港澳大灣區的規劃，成都和重慶雙城經(jīng)濟圈也被提出來(lái)，但是都市圈的規劃還是嚴重不足。最近國家發(fā)改委批復讓江蘇和安徽合作建設南京都市圈，因為南京都市圈的建設跨越安徽和江蘇省的邊界，這是非常重要的一步。我希望接下來(lái)，中國能打破按行政管轄的轄區范圍來(lái)做規劃和資源配置的傳統模式，更多地形成類(lèi)似于像南京都市圈跨行政管轄邊界的都市圈的發(fā)展規劃。接下來(lái)要出現的類(lèi)似問(wèn)題，首當其沖的就是上海怎么形成跟江浙周邊中小城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展的上海都市圈，深圳跨越城市管轄邊界跟周邊的惠州、東莞形成的都市圈，成都和重慶跨越省級的行政邊界形成雙城經(jīng)濟圈，我覺(jué)得這個(gè)要破題。
二是政策要做的事情就是人口更加自由地流動(dòng)。從當前政策的導向上來(lái)講，在城市群內部率先形成相互戶(hù)籍的互認，然后在積分落戶(hù)的時(shí)候，在城市群內部可以讓別的城市積的分能夠在本地落戶(hù)的時(shí)候，也能夠相互承認。我覺(jué)得廣州這方面的改革走在了全國前面，廣州已經(jīng)提出在珠三角和長(cháng)三角其它城市積分的這些分值、社保繳納的年限，在廣州積分落戶(hù)的時(shí)候可以帶過(guò)來(lái)，我覺(jué)得這個(gè)非常重要。
三是都市圈范圍內政策的焦點(diǎn)問(wèn)題是土地。以上海為例，原來(lái)上海的規劃是在轄區范圍內保留相當數量的農業(yè)用地和生態(tài)用地，但如果上海接下來(lái)把規劃的視野放到都市圈，其實(shí)在上海轄區6000平方公里范圍內沒(méi)有必要像今天規劃的保留那么多農業(yè)用地和生態(tài)用地。最近上海在提“十四五”期間發(fā)展的重點(diǎn)是五大新城建設，上海的郊區要建設五個(gè)各自人口在100萬(wàn)以上的相對獨立的郊區新城，我相信這招妙棋可以在上海突破前面講到的人口和土地規劃的局限，形成新的發(fā)展空間，也可能為中國一些其它都市圈的發(fā)展提供一個(gè)新的可借鑒的模式。
另外，政府要幫每一個(gè)地方去發(fā)展它自己有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。在一些大城市要發(fā)展現代服務(wù)業(yè)，比如營(yíng)商環(huán)境的改變、對于創(chuàng )新的投入、對于知識產(chǎn)權的保護，像上海、深圳、北京這樣的城市就是重點(diǎn)主題。反過(guò)來(lái)現在有些地方傳統產(chǎn)業(yè)相對在弱化，比如東北重化工業(yè)現在要轉型，因為競爭力在弱化，那就要培植新的競爭力和比較優(yōu)勢。我認為大家也不要對東北就覺(jué)得沒(méi)希望了，整個(gè)北方就衰落了。你看中國最為強大的創(chuàng )新活力還是在北京周?chē)踔恋搅藮|北周?chē)Ｗ罱蜿?yáng)地區有個(gè)熱議的話(huà)是力爭做第十個(gè)國家級中心城市，沈陽(yáng)本身也還是集聚了相當多的高校，包括傳統的軍工行業(yè)，比如哈爾濱高校實(shí)力也非常強，大連港口條件、旅游資源很豐富。整體東北和北方也仍然有一些地方在國家是相當有競爭力的。還有另外一些地方，比如一些自然資源型的城市，它自然資源枯竭了，怎么辦？要適當地減少人口，要做減量型的規劃和發(fā)展。
還有農村地區的建設我們要怎么辦？你要考慮農產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)基礎設施需要什么？它需要基礎設施道路幫它把農產(chǎn)品運到別的地方去，另外中國農業(yè)可能會(huì )隨著(zhù)農業(yè)人口減少出現規模化、現代化，是不是要有新的技術(shù)投入，要有新的資本進(jìn)入經(jīng)營(yíng)現代的大農場(chǎng)。還有自然條件、文化條件比較豐富的地方，農村未來(lái)要做旅游和民宿。今天我們到一些中國農村地區的民宿跟現在城市居民所要求的生活質(zhì)量之間還是有差距的，未來(lái)中國一些農村地區的民宿需要新的品牌和管理，還有旅游所引申出來(lái)的產(chǎn)品，比如說(shuō)紀念品、手辦等等，政府要發(fā)展的就是要考慮農村地區旅游業(yè)怎么能夠產(chǎn)生新的附加值。
人民對美好生活的向往就是我們奮斗的目標
我想呼應一下前面劉主任講的一句話(huà)，就是“人民對美好生活的向往就是我們奮斗的目標”。我們還是要好好想想人民對美好生活的向往是什么。我們在過(guò)去的城市和城鄉間的發(fā)展規劃，包括城市發(fā)展規劃里面，我們有太多的做法實(shí)際是跟人民對美好生活向往的方向不一致的，特別在我們做很多規劃的時(shí)候總覺(jué)得現在老百姓的選擇是不是一種短期行為，甚至是不理性的行為。到今天我還在各種各樣的場(chǎng)合碰到有人認為我們的農民是不理性的，如果我們一旦把一些制度改革了，比如農村宅基地制度改革了就會(huì )產(chǎn)生天大的動(dòng)蕩，到今天還有很多人有這樣的想法。
所以我認為下一階段的發(fā)展從理念上還是要根本性扭轉，我們要相信老百姓的選擇，相信人民的選擇，相信市場(chǎng)的選擇，我們在政策制定上和規劃上要更多地順應市場(chǎng)配置資源的方向，才能真正地做到讓市場(chǎng)成為配置資源決定性力量，然后政府來(lái)更好地發(fā)揮作用。
（文章來(lái)源：《比較》）
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